לעניין זה אין הבדל בין העותרת, לאחרות במצבה המקבלות קצבת הבטחת הכנסה.
10.3.ג. הפתרונות של משרד השיכון
--- סוף עמוד 41 ---
לאור המחסור הכבד בדירות בדיור הציבורי, מפעיל משרד השיכון תכניות סיוע, שמטרתן סיוע בפתרונות דיור, ובמרכזן סיוע בכספי שכר דירה כדי לשכור דירה בשוק החופשי. בפרק זה אבחן האם יש סיבה כלשהי כי נשים במצבה של העותרת, המקבלות קצבת מזונות, לא יזכו להנות מכך.
הזכאות לדיור ציבורי עשויה לצמוח משני מקורות. האחד, זכאות לדיור ציבורי על פי נהלי משרד הבינוי והשיכון, הקובעים תנאים להכרה בזכאות בהתבסס על שיקולים סוציו-אקונומיים. השני, זכאות להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית המוענקת למי שמוגדר כ"דייר ממשיך", בהתקיים תנאים מסוימים הקבועים בחוק הדיור הציבורי. ענייננו כאן במקור הראשון, היינו, הכרה בזכות על בסיס שיקולים סוציו אקונומיים.
בידי הרשות, במקרה זה משרד השיכון, שיקול דעת רחב באשר לאופן בו היא בוחרת להגשים את מדיניות הסיוע בתחום הדיור ומימוש זכות הדיור. אכן, הגשמת תכלית זו נעשית בדרכים שונות ובין היתר בהעמדת דיור ציבורי לזכאים או סיוע בשכר דירה (ראו: רע"א 357/13 ליחצ'וב אינסה נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ, פיסקה ח' לפסק הדין (פורסם בנבו, 2013) ועניין שטיין, בפסקה 31 לפסק הדין).
זכאות ל"שיכון הציבורי" היא דרך אחת, וסיוע בשכר דירה היא דרך נוספת. בשני המקרים על המדינה לפעול לחלוקת הסיוע באופן שוויוני ועל פי קריטריונים ונהלים קבועים וברורים. כן נקבע כי צדק חלוקתי הינו עקרון החל על פעולותיהן של רשויות השלטון (ראו לעניין זה: בגץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו (6) 25, 65-64 (2002)).
וראו הדברים שנאמרו בעניין זריהן, פיסקה ו(3) לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין, 12.05.2008:
"הדיור הציבורי נועד לזכאים לו במכלולם, המוחילים עד בוש בתור. אין "תפוס כפי יכולתך" ברכוש הציבור, ועל הרשויות להקפיד על הצדק החלוקתי, ועל בתי המשפט ליתן יד לכך, כמובן תוך בדיקת כל מקרה לגופו..."
(ראו גם: עניין שמחה ביטון, פסקה י"א לפסק הדין, 25.11.2010; עע"מ 823/12 תמר קליסה נ' יצחק שמעון (פורסם בנבו, 2013, להלן: עניין קליסה), פסקה ב' לפסק דינו של כב' השופט רובינשטיין, 08.08.2013; עע"מ 2851/13 אילן סויסה נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון (פסקה 17 לפסק דינו של כב' השופט חנן מלצר, פורסם בנבו, 2014) ועניין נתנאל (שם בפסקה 6 לפסק הדין)).
אמנם, פרשנות נדיבה של תנאי הזכאות, או חריגה לטובת אדם שאינו עומד בהם, בהכרח תבוא על חשבון זכאים אחרים הממתינים זמן רב למימוש זכויותיהם (ראו: עע"מ 7582/03 מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון נ' לידיה רבוח, פ"ד נט(4) 481, פסקה 23 לפסק הדין, (2004)). אולם, במקרה שלפניי אין מדובר לא בפרשנות נדיבה של כללי הזכאות ואף לא בהחרגה של מקרה מסוים.
--- סוף עמוד 42 ---
כפי שציינתי בפתח הדברים, אין מדובר בשאלה של הקצאת התקציבים, היינו, האם למי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה, מגיע, מבלי שתוכיח מיצוי כושר השתכרות לקבל דיור ציבורי. שאלה זו נבחנה בעניין שטיין, ונענתה בשלילה.
השאלה שלפניי מצומצמת בהיקפה והיא האם ההבחנה בין מי שמקבלת קצבת מזונות לבין מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה באשר לאופן הוכחת מיצוי כושר השתכרות היא סבירה. האם סביר להתנות דיור ציבורי בהוכחת מיצוי כושר השתכרות אך ורק ע"י קבלת הבטחת הכנסה, או שיש לאפשר בדיקת מיצוי כושר השתכרות ע"י משרד השיכון עצמו. כלומר האם לאפשר לעותרת להוכיח כי היא עונה על הקריטריונים הקיימים בנוהל כפי שהם.
10.4. האם מקבלות קצבת הבטחת הכנסה וקצבת מזונות מהוות קבוצת שיוויון אם הן עונות על המבחן של מיצוי כושר השתכרות
מצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת הבטחת הכנסה בסכום המקסימאלי הינו קשה ודומה למצבן הכלכלי של אימהות חד הוריות המקבלות קצבת מזונות בסכום המקסימאלי; אף סכומי הקצבאות- קצבת מזונות וקצבת הבטחת הכנסה- הינם זהים.
אף על פי כן, לאמהות חד-הוריות, שזכאיות לקצבת מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, אין כל אפשרות חוקית לעמוד בקריטריונים שמציב משרד השיכון לצורך קבלת זכאות לדיור ציבורי, שכן משרד השיכון חוסם בפניהן את האפשרות להוכיח באופן שונה כי הן עומדות במבחן מיצוי כושר השתכרות, שלא באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה.
משרד השיכון לא טען כי קיים שוני רלבנטי מהותי כלשהו בין הקבוצות, המצדיק הבחנה ביניהן לעניין מבחן מיצוי כושר השתכרות. משרד השיכון אף לא טען כי יש מקום להבחין בין מי שמקבלת קצבת מזונות לבין מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה ובלבד שבשני המקרים יוכח מיצוי יכולת השתכרות. אין מחלוקת כי מבחן מיצוי יכולת השתכרות מבוצע ע"י המלל כתנאי למתן גמלה של הבטחת הכנסה, אך לא כתנאי למתן קצבת מזונות. אין גם מחלוקת, והדבר נקבע במפורש בעניין שטיין, כי השוני בין הקצבאות אינו מחייב עריכת מבחן מיצוי כושר השתכרות כדי לקבל קצבת מזונות, שכן קצבת מזונות מבוססת על בסיס רעיוני שונה. על כן, מי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה, ממילא עומדת בהוכחת מיצוי כושר השתכרות. אולם, אין כל נימוק להתנות את הזכאות לדיור ציבורי בהוכחת מיצוי כושר השתכרות רק באופן זה (ראו באופן דומה את עניין חסן, שם נקבע כי עצם ההחזקה ברכב אינה מצדיקה שלילת קצבת הבטחת הכנסה).
הנה כי כן, המסקנה העולה היא כי אין מקום להבחין בין מי שמקבלת קצבת מזונות, למי שמקבלת קצבת הבטחת הכנסה, ובלבד, שבשני המקרים יוכח התבחין של מיצוי יכולת השתכרות.
כעת אעבור לבחון את טעמי משרד השיכון לשלילת האפשרות להוכחת מיצוי כושר השתכרות שלא באמצעות קבלת קצבת הבטחת הכנסה, כדי לראות האם יש טעם מידתי וסביר לפגוע בשוויון במקרה זה.
--- סוף עמוד 43 ---
10.5. טיעוני משרד השיכון להבחנה בתוך קבוצת השוויון
משרד השיכון העלה שורה של טענות (חלקן סותרות) באשר לטעמים בשלהם אין מקום כי נשים שמקבלות קצבת מזונות יוכלו להוכיח מיצוי כושר השתכרות, למעט על דרך של קבלת קצבת הבטחת הכנסה. תחילה אסקור את התפתחות הטיעונים של משרד השיכון בהקשר זה לאורך ההליך, ולאחר מכן אבהיר מדוע הטעמים שהועלו אינם מהווים טעם סביר ומידתי לפגיעה בשוויון.
10.5.א. טיעוני משרד השיכון לאורך ההליך
משרד השיכון שינה את טעמו באשר לשאלה מדוע לא יבחן את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת, בין במישרין ובין ע"י מי מטעמו. ההסברים מדגימים אולי יותר מכל את דרך החתחתים שעל אנשים החיים בעוני לעבור כדי לקבל את הקצבאות שהוענקו להן בדין.
בתגובה המקדמית לעתירה הפנה משרד השיכון לפסק הדין בעניין שטיין במחוזי והבהיר כי אין דין קצבת מזונות כדין קצבת הבטחת הכנסה. בדיון, כאמור, הבהירה ב"כ העותרת כי אין עניינה של העתירה במתן דיור ציבורי או סיוע בשכר דירה לכלל הנשים המקבלות קצבת מזונות, אלא שמשרד השיכון יבחן את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת ואחרות במצבה בטרם יתן החלטה בעניינן. בעקבות הדיון, הצעתי למשרד השיכון לבחון את יכולת ההשתכרות של העותרת, וככל שהיא עומדת במבחנים להעניק לה דיור ציבורי או סיוע בשכר דירה. בתגובת משרד השיכון להצעת בית המשפט (מיום 10.7.17) טען משרד השיכון כך (סעיף 6 לתגובה):
"יודגש, כי למשיבה [מדינת ישראל – הכוונה למשרד השיכון] אין את הכלים לבחון את מיצוי כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת בדומה לבחינה הנערכת במסגרת בחינת המוסד לביטוח לאומי. באפשרות המשיבה להסתמך אך ורק על המסמכים אשר תציג העותרת בפני וועדת החריגים, אין ביכולתה לאמת את הפרטים הנטענים, ואין בידי המשיבה [מדינת ישראל] את המשאבים הדרושים לקבלת מידע נוסף אודות העותרת".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
היינו, מדובר בבעיה תקציבית. יש להדגיש כי לתגובה לא צורף תצהיר.
בתגובה לתשובת משרד השיכון התייחסה ב"כ העותרת לדברים אלו וציינה כי דברים אלו מוקשים בעיניה שכן במסגרת נוהל 08/04 – השתתפות בשכר דירה, נבחנת הזכאות להשתתפות בשכר דירה בין היתר לאור עמידה במבחן מיצוי כושר השתכרות (סעיף 3.1.3 לנוהל). ובלשונה (בסעיפים 6-5 לתגובת העותרת מיום 26.7.17):
"הנה כי כן לאור קיומו של נוהל השתתפות בתשלום שכ"ד והמנגנון לבדיקת הכנסות, תמוהה הודעת המשיב [משרד השיכון] בעמדתו כי אין באפשרותו לערוך לעותרת ונשים אחרות במצבה בדיקת מיצוי כושר השתכרות. ממילא המשיב לא תמך טענה עובדתית זו בתצהיר של הגורם הרלבנטי המוסמך במשרד השיכון.
כל עוד המשיב לא מפרט אחר הקשיים בבדיקת מיצוי כושר ההשתכרות לעותרת ונשים אחרות במצבה ולא תמך טענותיו אף בתצהיר, הרי שמדובר בהצהרה סתמית שאינה עולה בקנה אחד עם המנגנון הקיים אצלו כאמור".
--- סוף עמוד 44 ---
בעקבות זאת הוריתי למשרד השיכון להבהיר על פי אילו קריטריונים יבחן עניינה של העותרת בשנית, והאם בכוונת משרד השיכון להחיל נוהל דומה לגבי נשים אחרות במצבה של העותרת (החלטתי מיום 12.9.17).
בתגובת משרד השיכון מיום 15.11.17 חזר משרד השיכון בסעיף 3 לתגובה מילה במילה על האמור בתגובתו הקודמת:
"בתגובה....תבהיר המשיבה [משרד השיכון] כי אין בידה את הכלים לבחון את מיצוי כושר השתכרותה והכנסותיה של העותרת בדומה לבחינה הנערכת במסגרת המוסד לביטוח לאומי. באפשרות המשיבה להסתמך אך ורק על מסמכים אשר תציג העותרת בפני וועדת החריגים, אין ביכולתה לאמת את הפרטים הנטענים, ואין בפני המשיבה [ מדינת ישראל באמצעות משרד השיכון] המשאבים הדרושים לקבלת מידע נוסף אודות העותרת.
בסעיף 4 לתגובה הוסיף משרד השיכון כי:
"יובהר בעניין זה כי המשיבה מסתמכת מזה שנים על הבחינות שמבצע הביטוח הלאומי, וזאת אף כאשר מדובר בבחינת בקשה לסיוע בשכר דירה – וזאת בניגוד לנטען בתגובת העותרת".
היינו, משרד השיכון מודיע לבית המשפט כי הוא פועל בניגוד לנוהל שלו עצמו.
עוד הוסיף משרד השיכון כי קיימת אפשרות לנשים במצבה של העותרת לבחור להמיר את קצבת המזונות בקצבת הבטחת הכנסה (שהן באותו סכום) וכי הדבר נמסר לעותרת (דבר המוכחש על ידה). גם לתגובה זו לא צורף תצהיר.
העותרת הגיבה לכך (תגובה מיום 4.1.18) וחזרה על טענתה לפיה מכוח נוהל סיוע בשכר דירה מבצע משרד השיכון בחינת מיצוי כושר השתכרות. בסעיף 32.3 לתגובה מציינת ב"כ העותרת:
"המשיב [ משרד השיכון] לא מבהיר מדוע בחינת מיצוי כושר השתכרות היא בחינה כה מורכבת שאין בידו לבצעה. לפי נהלים אחרים של משרד השיכון, כמו נוהל השתתפות בתשלום שכר דירה, הוראה 8/04, מבצע המשיב או מי מטעמו הלכה למעשה, בדיקות מיצוי כושר השתכרות.
הבדיקות האמורות מבוצעות על ידי החברות מטעם משרד השיכון כעניין שבשיגרה וכחלק מהסכם השירותים שבין משרד השיכון לבין אותן חברות. כך בהסכם שצורף כנספח ב' למכרז 9/2014 "טיפול בבקשות לסיוע בדיור, עולה כי החברות מחויבות לבצע, בין השאר: ""ביצוע בדיקות עמידה בכללי "מיצוי כושר השתכרות""....
לאור האמור לא ברורה טענת משרד השיכון בתגובות שהוגשו מטעמו כי אין בידו לבחון מיצוי כושר השתכרות ולערוך בדיקה ואימות של המסמכים שהוגשו. יצוין כי בהסכם השירותים האמור, מחויבות החברות להפעיל גם חקירות לצורך אימות המסמכים הכלכליים שהוגשו (ראי למשל סעיף 0.4 לנספח ב4 וסעיף 7.4 לפרק 6 להסכם [שצורף לתגובה]".
יודגש, ב"כ העותרת צירפו מכרז והסכם, בו התחייבו החברות שזכו במכרז, כנגד תשלום ממשרד השיכון לערוך בחינת מיצוי יכולת השתכרות. כלומר, ככל שמשרד השיכון אינו מבצע מבחן עצמאי למיצוי כושר השתכרות, גם כתנאי למתן סיוע בשכר דירה, הרי הוא עושה כן לא רק בניגוד לנוהל שלו עצמו, אלא גם בניגוד למכרז ולהסכמים שנחתמו מכוחו.
--- סוף עמוד 45 ---
בהחלטתי מיום 8.2.18, הוריתי למשרד השיכון להגיש תגובה מתוקנת לעתירה ובה להתייחס לכל טענות העותרת ובפרט לטענות בסעיף האמור לעיל, בעניין המכרז בו נכלל השירות של בחינת יכולת השתכרות. עוד הוריתי כי התגובה תהא נתמכת בתצהיר.
ביום 29.3.18 הגיש משרד השיכון תשובה לעתירה. אשר לטענת העותרת כי על משרד השיכון לערוך בחינת מיצוי כושר השתכרות למי שמקבלת קצבת מזונות, וכן באשר לטענתה לגבי מיצוי הבחינה ע"י אחת החברות שנשכרו לשם כך, נאמרו הדברים הבאים (סעיפים 76-77 לתשובת משרד השיכון):
" בהתייחס לסעד המבוקש לפיו יש להורות למשיב [משרד השיכון] לבחון בעצמו את מיצוי כושר ההשתכרות של העותרת לצורך בדיקת זכאותה לדיור ציבורי, יצוין כי מיצוי כושר ההשתכרות נבחן במסגרת חוק הבטחת הכנסה...
כך יש גם לדחות את טענת העותרת בעניין בקשתה לקיום בחינה של מיצוי כושר השתכרות על ידי משרד הבינוי והשיכון. מעבר לכל האמור, הרי שאין זה סביר לדרוש כי משרד הבינוי והשכון יקיים מערך שלם ונפרד לבדיקת מיצוי כושר השתכרות כאשר הדבר קיים במוסד לביטוח לאומי המתמחה בעניין בהתאם לדין".
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
משרד השיכון, על אף החלטתי המפורשת כי עליו להתייחס לעניין המכרז וההסכם לפיו על החברות שנבחרו לבחון מיצוי כושר השתכרות של הפונים, לא עשה כן ולו בחצי מילה. היינו, אין תצהיר של מי מעובדי משרד השיכון החוזר על הדברים. הדבר אומר דרשני. ככל הנראה משרד השיכון, כפי שטען, אינו עומד בהוראות הנוהל, ועל אף שחברות שזכו במכרז התחייבו, כנגד תשלום, לערוך בחינת מיצוי כושר השתכרות, הם אינן עושות כן.
בעקבות התשובה הוריתי לצדדים להגיש סיכומים בעתירה לגופה. העותרת בסיכומיה הדגישה (סעיפים 46-44 לסיכומיה) שמשרד השיכון זנח את הטענה שבה דבק לאורך ההליך כי אינו מסוגל לבחון מיצוי כושר השתכרות וכן חזרה (בסעיפים 53-52 לסיכומים) על העובדה שחברות שזכו במכרז מטעם משרד השיכון התחייבו לבצע בדיקות מיצוי כושר השתכרות, ולטענתה אף מבצעות בדיקות אלו בפועל. בסיכומי משרד השיכון לא התייחס משרד השיכון לטענה זו כלל ועיקר, אולם, חזר על טענתו הסתמית (גם הפעם ללא תצהיר), לפיה אין בידיו כלים לבחון את השתכרותה והכנסותיה של העותרת (סעיף 78 לסיכומי משרד השיכון).