דיון והכרעה
32. סעיף 142(א) לחוק ההתייעלות הכלכלית תיקן את חוק הביטוח הלאומי באופן שתקרת ההכנסה לצורך חישוב שיעורי דמי הביטוח הלאומי ודמי ביטוח הבריאות הועלתה משיעור של פי חמישה מהשכר הממוצע במשק לשיעור של פי עשרה ממנו. בגובה הגמלאות המשולמות על-פי חוק הביטוח הלאומי לא חל שינוי, לרבות הגמלאות מחליפות-השכר, המיועדות לפצות על הפסדי הכנסה.
33. העתירות שלפנינו הן עתירות בעלות אופי חוקתי, המבקשות לקעקע במישור החוקתי את תוקפו של התיקון לחוק, ולהביא לביטולו. טיעוני העותרים ניתנים לחלוקה לשני מישורים עיקריים: מישור תקינותו של ההליך החקיקתי, ומישור מהות תוכנו של התיקון לחוק.
אשר למישור תקינות ההליך החקיקתי, עולה השאלה האם בחקיקת התיקון לחוק נפל פגם חקיקתי שיש בו כדי להביא לביטולו? שאלה זו מתפצלת למספר שאלות מישנה: (1) מה תכליתו האמיתית של התיקון, ומה היעד שאליו כיוון? (2) האם מדובר ב"חקיקת-מס", ואם כן – האם קיימת מניעה להסדרתה במסגרת חוק הביטוח הלאומי, להבדיל מאשר במסגרת "חוק מס"? (3) האם תיקון חוק, המשנה את שיעורי דמי הביטוח, יכול להיעשות במסגרת הליך חקיקה מזורז, והאם הוא עומד במבחן הליך חקיקה ראוי?
אשר למישור מהות תוכנו של התיקון, נדרש לבחון האם יש בעיקריו כדי לפגוע בזכויות החוקתיות לשווין, לקניין ולחופש עיסוק של אלה המושפעים מהוראותיו; אם יתברר כי קיימת פגיעה כזו, יש לבחון האם פגיעה זו עומדת במבחני פיסקת ההגבלה
--- סוף עמוד 21 ---
של חוקי-היסוד, או שמא יש לראותה כפגיעה בלתי-חוקתית, העשויה לפגוע בתוקפו של התיקון לחוק.
34. לצורך בירור השאלות שבפנינו, יש לעמוד ראשונה על תכליתו של התיקון לחוק, ועל היעד אותו ביקש להשיג, שהם המפתח למענה למרבית השאלות העולות בעתירות שלפנינו – הן באשר למישור תקינות ההליך החקיקתי והן באשר לטענות החוקתיות המופנות כנגד תוכנו של התיקון לחוק.
תכלית התיקון לחוק
35. תכלית התיקון לחוק, כעולה מהסבריה של המדינה, היא כדלקמן: לאור המשבר הכלכלי העולמי שפגע גם בכלכלתה של ישראל, חל קיטון משמעותי במקורות ההכנסה של המדינה בהיקף של כ-26 מיליארד ₪. מציאות משברית זו אילצה את הממשלה והכנסת להגדיל את תקרת הגרעון השנתי המרבי, ואת אחוז הגידול השנתי המותר של ההוצאה התקציבית לשנים 2009 ו-2010, בהתאם לחוק הפחתת הגרעון, כדי להתמודד עם המשבר.
36. במהלך העשורים האחרונים, הופחתו שיעורי דמי הביטוח הלאומי המשולמים על-ידי המעסיקים למוסד לביטוח לאומי, כדי להוריד את עלויות ההעסקה של עובדים בישראל. בנוסף לכך, שיעורי קצבאות שונות שונו. כדי לכסות על הירידה בהכנסות המוסד מגביית דמי ביטוח, החלה המדינה להשתתף בתקציב המוסד, ולהזרים אליו כספים מתקציב המדינה. בשנת 2008 עמדו למעלה משליש הכנסות המוסד על כספי מדינה; כך, באותה שנה, מתוך הכנסות המוסד שעמדו על סך כ-58.4 מיליארד ₪ (לא כולל הכנסות בגין גביית דמי ביטוח בריאות), השתתפה המדינה בתקציב המוסד בסכום שעמד על כ-26.01 מיליארד ₪.