בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת"מ 36070-08-24 אלגלי ואח' נ' משרד הבריאות – מנכ"ל משרד הבריאות ואח'
24.11.2024
לפני כבוד השופטת תמר בר-אשר
העותרים 1. מאור אלגלי
2. רפאל גידולי מרפא בע"מ
3. רפאל גידולי מרפא – קריית אתא בע"מ
נגד
המשיבים 1. מנכ"ל משרד הבריאות
2. היחידה לקנאביס רפואי במשרד הבריאות
3. אגף הרוקחות במשרד הבריאות
בא-כוח העותרים: עו"ד אילן בומבך
באת-כוח המשיבים: עו"ד ג'ני בוטבול זלינגר (פרקליטות מחוז ירושלים – אזרחי)
פסק דין
בעתירת מבקשים העותרים לבטל את החלטת משרד הבריאות (להלן גם – המשרד) מיום 25.7.2024, אשר התקבלה בעקבות הליך שימוע שנערך לעותרים. עיקרי ההחלטה הם כי העותר 1 (להלן – העותר) אינו מאושר עוד לעסוק בתחום הקנביס הרפואי; לעותרת 2 (להלן גם – הסניף בטבריה) לא יחודש רישיון העיסוק בקנאביס רפואי (שתוקפו יפוג ביום 10.12.2024); בקשת העותרת 3 (להלן גם – הסניף בקרית אתא) לקבלת רישיון לעסוק בקנביס רפואי נדחתה וכי לא יינתן לה רישיון עיסוק בקנביס רפואי, כל עוד העותר הוא בעליה או בעל תפקיד בה.
העתירה הוגשה ביום 14.8.2024 וכפי שעוד יפורט, קדמו לה מעל עשר עתירות, שמונה מתוכן הוגשו אל בית משפט זה בפרק זמן בן כעשרה חודשים (בין חודש אוגוסט 2023 לחודש מאי 2024) וכולן נדחו או נמחקו. חרף זאת, אותן עתירות לא הוזכרו בעתירה הנדונה (בניגוד לתקנה 5(ב)(9) בתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000).
תשובת המשיבים הוגשה ביום 1.11.2024 והדיון התקיים ביום 10.11.2024.
רקע נורמטיבי
2. צמח הקנביס אינו רשום כתכשיר רפואי (תרופה), אלא מוגדר כסם מסוכן, כהגדרתו בפקודת הסמים המסוכנים (נוסח חדש), התשל"ג-1973 (להלן – פקודת הסמים), ובהתאם לחלק א' של התוספת הראשונה של הפקודה. משכך, השימוש בצמח או כל פעולה אחרת, לרבות שימוש עצמי, רישיונות לגידול, לייצור, לאספקה או להחזקה, מחייבים קבלת רישיון מהמשיב 1 (להלן – המנהל) (למשל, סעיפים 6, 7 ו-13 בפקודת הסמים). על-פי תקנה 5 בתקנות הסמים המסוכנים, התש"ם-1979 (להלן – תקנות הסמים), על המבקש רישיון לייצור סם מסוכן, להחזקתו או לשימוש בו להגיש בקשה אל המנהל, תוך ציון הפרטים המנויים בתקנה. למנהל נתון שיקול דעת רחב בעניין מתן רישיונות וכן נתונה לו סמכות להעניק רישיון בהגבלות, בתנאים או בלעדיהם. כל רישיון חייב להיות בכתב, לכלול את פרטי הספק ולהיות חתום (תקנות 7-6 בתקנות הסמים).
נוסף להוראות החקיקה הישראלית בנושא הסמים, מדינת ישראל מחויבת גם להוראות 'האמנה היחידה לסמים נרקוטיים משנת 1961' ("Single Convention on Narcotic Drugs"), שעליה היא חתומה וזאת במיוחד בכל הנוגע לפיקוח הממשלתי על העיסוק בקנביס.
3. אף שצמח הקנאביס אינו מוכר כתכשיר רפואי, בשנים האחרונות הצטברו עדויות על כך שהשימוש בו עשוי להקל על סבלם של חולים הסובלים ממצבים רפואיים מסוימים. על רקע זה פעל משרד הבריאות לאפשר התפתחות בתחום הטיפול באמצעות קנביס. על-פי הנתונים המצויים בידי המשרד, כיום ישנם כ-140,000 בעלי רישיונות פעילים לשימוש בקנאביס למטרות רפואיות.
ביום 26.6.2016 התקבלה החלטת הממשלה מספר 1587 בעניין שימוש בקנביס למטרות רפואיות ולמטרות מחקר (להלן – החלטת הממשלה). בהחלטה נקבע כי על משרד הבריאות לקדם מתווה הסדרה לשימוש בקנאביס למטרות רפואיות, שיאפשר את אספקתו למטופלים תוך שמירה על ביטחון הציבור ומניעת הגעתו לצרכים שאינם רפואיים (סעיף 2). עיקרי המתווה פורטו בהחלטת הממשלה (סעיף 3). על-פי הוראות המתווה שנקבע, תכליתו לקבוע כללים אשר יאפשרו עיסוק וטיפול במוצרי קנאביס, כך שככל הניתן, יהיה דומה לעיסוק בתרופות. בכלל זה, נקבעו כללים אשר יבטיחו הפרדה בין הליכי הייצור, האחסון והניפוק וכן כללים אשר כמקובל לגבי תרופות, יקבעו כי הניפוק ייעשה רק בבתי מרקחת ולא באספקה ישירה של המגדלים.
בנושא הרישיונות נקבע בעיקרי המתווה, כי על כל פעולה בקנאביס לעמוד בהוראות הדין, לרבות קבלת רישיונות מתאימים שתספק היחידה לקנביס רפואי (להלן – היק"ר), בהתאם להוראות פקודת הסמים. תנאי הרישיונות יקבעו דרישות איכות ואבטחה וכן תנאים על-פי המלצות המשרד לביטחון פנים ומשטרת ישראל, שתבחן היעדר מידע הפוסל את אפשרות מתן הרישיון (סעיף 3.א).
בעניין בתי מרקחת נקבע בעיקרי המתווה, כי "מוצרי הקנביס יונפקו למטופלים בבתי מרקחת שיבקשו לעשות כן ויעמדו בתנאים הנדרשים". נקבע כי ניפוק מוצרי קנביס וניהולו הרוקחי ייעשה כמקובל לגבי תרופות נרקוטיות (סמים מסוכנים) בשינויים המחויבים ורק על-פי הוראות המשרד. כמו כן נקבע כי תינתן הדרכת רוקח למטופלים בכל הנוגע לשימוש במוצרי הקנביס (סעיף 3.ו).
4. בהתאם להחלטת הממשלה פורסמו אמות המידה המקצועיות לעיסוק בתחום הקנביס וכן נקבעה "מפת דרכים" בעניין העיסוק בתחום – "הנחיות תהליך רישוי העיסוק בתחום הקנביס לשימוש רפואי ('מפת דרכים') – נוהל 107" (להלן – הנחיות הרישוי). הנחיות אלו מתעדכנות מעת לעת והן זמינות באתר המרשתת של היק"ר. הנחיות הרישוי קובעות את תהליך הרישוי, המורכב מארבעת השלבים הבאים:
בשלב הראשון על היזם להגיש בקשה לאישור ראשוני בצירוף המסמכים הדרושים (סעיף 4.1.1).
בשלב השני נבחנת עמידת הבקשה בתנאי הסף והיעדר "מידע פוסל". מתקבלת המלצת המשטרה, המבוססת על הערכת מסוכנות פלילית ונעשית בדיקה ברשויות הרלוונטיות ובהן אגף הרוקחות, הרוקחות המחוזית ומשרד החקלאות, אם אין מידע פוסל לגבי מבקש הרישיון, בעלי העניין ועובדיו. אם אין מידע פוסל, היק"ר מנפיק קוד עוסק ואישור ראשוני לתחום העיסוק המבוקש.
בשלב השלישי היזם יכול להתחיל בהתאמת העסק לעיסוק המיועד, תוך עמידתו בכל דרישות הדין והנחיות הרישוי. עליו לקבל אישורים שונים, לרבות בדבר עמידה בתנאי איכות נאותים מתאימים, בדומה לאלו הדרושים לשם עיסוק בתכשירים רפואיים וכן אישורים בדבר עמידה בתנאי האבטחה הנדרשים. לאחר מכן הוא יוכל להגיש אל היק"ר בקשה לקבלת רישיון, שבו יפורטו שמות בעלי העניין, העובדים וכדומה והוא יוכל לקבל רישיון מוגבל בזמן בהתאם לסוג העסק, "המיועד לצרכי וולידציה בלבד" (סעיף 4.1.3 טו).
בשלב הרביעי נבחנת ביק"ר בקשת הרישוי על פי הוראות הדין והנחיות הרישוי ובהתאם לסוג העיסוק. בין השאר, נערכת בדיקה נוספת עם המשטרה, אם אין מידע מונע. בחינה זו נעשית גם לגבי בקשות לחידוש רישיונות או להוספת בעלי עניין או עובדים (על-פי סעיף 25ג בפקודת הסמים). אם הבקשה אושרה, היק"ר ינפיק רישיון לפי פקודת הסמים להחזקה ועיסוק בתחום הקנביס לשימוש רפואי, המותאם לסוג העסק והעיסוק. לרישיון מצורף נספח ב', הכולל את שמות האנשים המאושרים במסגרת הרישיון ורק הם רשאים לעסוק בו או לבוא עמו במגע
5. פקודת הרוקחים (נוסח חדש), התשמ"א-1981 (להלן – פקודת הרוקחים) מסדירה את העיסוק ברוקחות, את פעילות בתי המרקחת ואת רישום התכשירים (תרופות). סעיף 10 בפקודה זו קובע כי הפעלת בית מרקחת מותנית בכך שהניהול המקצועי בו יהיה באמצעות רוקח אחראי שאושר לכך וכן כי הוא אחראי לכל הפעילות המקצועית בבית המרקחת ולמילוי הוראות הדין. רוקח אחראי אינו יכול לשמש בתפקיד זה ביותר מבית מרקחת אחד, והוא רשאי לייפות את כוחו של רוקח מורשה למלא את מקומו למשך תקופה שלא תעלה על ארבעה-עשר יום (סעיף 11).
הסמכויות לאשר מינוי רוקח אחראי בבית מרקחת, לבטלו או לדחות בקשת אישור הואצלו מהמנהל אל הרוקחים המחוזיים של המשרד (כהגדרתם בתקנות הרוקחים (תנאי פתיחה וניהול של בתי מרקחת וחדרי תרופות), ה'תשמ"ב-1982).
נושא אישורו של רוקח לשמש בתפקיד רוקח אחראי מוסדר בנוהל מס' 16 של אגף הרוקחות במשרד (המשיב 3), "נוהל אישור רוקח אחראי לניהול בית מרקחת, חדר תרופות, בית מסחר לתרופות או מוסד רפואי אחר". סעיף 3.9 בנוהל זה מסדיר את נושא מילוי מקומו של רוקח אחראי. על-פי הוראותיו, רוקח אחראי חייב להודיע לבעלים על כל היעדרות (ס"ק א); אם מדובר בהיעדרות למשך פחות מארבעה-עשר יום, על הרוקח האחראי לייפות את כוחו של רוקח מורשה להחליפו. אם ההיעדרות עולה על 48 שעות, נדרש ייפוי כוח בכתב, שיימצא במקומות המצוינים בסעיף ויישמר לצורך בקורת ועל הרוקח האחראי לשלוח את העתקו בצירוף העתק רישיונו של מיופה הכוח אל תיבת דוא"ל ייעודית ברוקחות המחוזית (ס"ק ב); רוקח שנשללה אחריותו לא יכול לשמש כרוקח מיופה כוח (ס"ק ג); אם ההיעדרות עולה על ארבעה-עשר יום, נדרש אישור של הרוקח המחוזי לרוקח האחראי המחליף (ס"ק ד).
על הרוקח האחראי מוטלת האחריות לניהול המקצועי של בית המרקחת ולמילוי הוראות הדין והנהלים. מטרת הביקורות שעורכים הרוקחים המחוזיים היא לוודא כי בתי המרקחת אמנם פועלים כדין לשם הגנה על בריאות הציבור. הצורך בהקפדה זו נובע מהעובדה שמוחזק בהם מלאי תכשירים וסמים מסוכנים העלולים לסכן את הציבור. כמו כן, הם נדרשים לוודא אפשרות להחזרת מוצרים פגומים וכן כי התכשירים מאוחסנים כראוי ועל-פי הנהלים.
עיקרי העובדות
- רקע
6. העותר הוא הבעלים היחיד של מ.ש.מ ארגמן ייעוץ ופיתוח בע"מ, בעלת המניות העיקרית בארבע חברות בת שונות, בהן העותרות 2 ו-3, המחזיקות בסניפי רשת בתי המרקחת "ליף" (להלן גם – הרשת) מאז שנת 2021. כפי שיתואר להלן, לשתי העותרות ניתן רישיון לעסוק בקנביס רפואי.
לרשת היו שני סניפים נוספים בראש פינה ובחדרה, אך לשניהם אין רישיון בתוקף לעיסוק בקנביס. הרישיון שניתן לסניף בחדרה הוקפא בשל התפטרות הרוקח האחראי ובינתיים סניף זה נמכר ונפתח בבעלות אחרת ובשם אחר. הסניף בראש פינה הגיש בקשה לרישיון עיסוק חדש, אך לאחרונה נסגר.
במהלך הדיון והבהר כי העתירה מתמקדת בסניף בטבריה. עוד עלה, כי סניף זה אינו מתפקד כבית מרקחת רגיל, אלא זהו בית מרקחת שעיסוקו העיקרי, כמעט היחיד, הוא מכירת קנאביס רפואי.
7. בשנת 2020 (לאחר שירות קבע בצבא ושחרור בדרגת רס"ל ושירות במשטרה בדרגת רס"ר), החל העותר לפתח עסק בתחום הקנביס הרפואי. אז גם החלה מסכת הליכים ביורוקרטיים ומשפטיים, שכללה לפחות כעשר עתירות שהגיש העותר. העתירה הראשונה התקבלה, לאחר שנקבע כי הרוקח המחוזי עיכב את הליכי הרישוי (עת"מ (נצרת) 40203-12-21, פסק-דין מיום 9.1.2022) ובעניין העתירה השנייה ניתן צו ביניים בעניין העברת מידע (עת"מ (נצרת) 54599-03-22, החלטה מיום 17.5.2022). שאר העתירות שעוד יפורטו בהמשך, נדחו או נמחקו.
עם זאת, דומה כי ראוי להזכיר כי מכלל ההליכים ומכלל המסמכים הרבים שהוגשו, עולה כי אגב אותם הליכים נאלצו המשיבים וגורמים מטעמם להידרש להתנהלות חריגה ותוקפנית מצד העותר כלפיהם. כך, ביום 12.6.2022 הגיש הרוקח המחוזי בצפון תלונה במשטרה בשל הפצת מידע שקרי, העלבת עובד ציבור, הטרדה ואיומים שהופנו כלפיו מצד העותר; ביום 20.6.2022 פנה מנכ"ל משרד הבריאות אל העותר בעקבות אופן התנהלותו כלפי עובדי המשרד, תוך דחיית טענותיו כלפי הרוקח המחוזי; בהמשך לכך פנה פרקליט מחוז הצפון (אזרחי), עו"ד איתן לדרר אל העותר בדרישה להסרת פרסומים פוגעניים כלפי הרוקח המחוזי, עובדי אגף הרוקחות והנהלת עובדי המשרד.
8. הליכי הרישוי לסניף בטבריה החלו ביום 15.2.2022, עם הגשת הבקשה לאישור הראשוני והליכי הרישוי בעניין הסניף בקריית אתא החלו ביום 7.7.2022. ביום 26.7.2022, לאחר השלמת כל השלבים, ניתן רישיון העיסוק לסניף בטבריה וביום 6.10.2022 ניתן הרישיון לסניף בקריית אתא.
- תמצית העובדות הנוגעות להליך השימוע בעניין הסניף בטבריה
9. ביום 30.3.2023 נערכה בקורת שגרתית בסניף בטבריה, שבמהלכה נמצאו ליקויים ובהם הליקויים הבאים:
א. במערכת בסניף תועדו שתי פעולות של ניפוק מוצרי קנביס בהפרשי זמן סמוכים, באמצעות אותו רוקח בשני בתי מרקחת שונים שבבעלות העותר, המרוחקים זה מזה; מוצרי קנביס נופקו על שם רוקח שכלל לא נכח; מוצרי קנביס נופקו על שם אנשים שאינם רוקחים, שאף אינם רשומים ברישיון העיסוק בקנביס. התנהלות זו עלתה חשש כבד כי מונפקים סמים מסוכנים שלא באמצעות רוקח מורשה, או רוקח בכלל, תוך התחזות לרוקח ובניגוד להוראות סעיפים 25יב(ב) ו-25יג בפקודת הסמים ולהוראת סעיף 11א בפקודת הרוקחים.
ב. בסניף הוחזקו ושווקו, תמורת סך 150 ₪, כלים אסורים שייעודם העיקרי צריכת סמים, כגון באנגים וזאת בניגוד להוראת סעיף 10א בפקודת הסמים. במהלך הביקורת נטען בסניף, כי הבאנגים משמשים כאקווריום לדגים ואף הובע סירוב להציג תעודת משלוח או קבלה לרכישתם, בניגוד להוראת סעיף 27 בפקודת הסמים.
ג. מפעילי הסניף בטבריה סירבו לאפשר את עריכת הביקורת עד הגעת העותר ולאחר הגעתו, הוא הפריע לעריכתה, צילם את עורכי הביקורת ותקף אותם מילולית. הוא אף סירב להציג מסמכים בעניין הבאנגים שנמצאו, וזאת בניגוד להוראות סעיפים 26 ו-27 בפקודת הסמים.
10. בעקבות הביקורת הודיע העותר למשרד ביום 8.7.2023 על סיום עבודת הרוקח האחראי בסניף בטבריה (מגר' סאמר עסאלה) ובמקביל הוגשו בקשה למנות את מגר' שי קורלנד לרוקח אחראי מחליף בסניף למשך ארבעה-עשר יום וכן בקשה שמינויו יאושר כמינוי קבוע. הבקשה למנותו כרוקח קבוע נדחתה בהחלטה מנומקת של הרוקח המחוזי מיום 20.7.2023. דחיית הבקשה נומקה בכך שהרוקח המחליף הפר את הוראות פקודת הרוקחים ופקודת הסמים ואת התקנות שהותקנו מכוח הפקודות וכן את הוראות משרד הבריאות, תוך גילוי רשלנות גסה בעבודתו. לפיכך הובהר, כי המינוי הזמני יסתיים ביום 21.7.2024. העותר ביקש לעכב את ההחלטה ובתגובה נאמר לו שהרוקח המחליף יוכל לשמש בתפקיד עד יום 31.7.2023, בכפוף לאי ניפוק סמים מסוכנים, לרבות קנביס רפואי.
ביום 3.8.2023 התקבל מידע במשרד שלפיו הסניף בטבריה ממשיך לפעול גם לאחר 31.7.2023, אף בהיעדר רוקח אחראי מאושר ולמרות שיווק קנביס רפואי במקום. במועד זה גם התקבלה ביק"ר הודעת סגן מנהל אגף הרוקחות במשרד הבריאות, מגר' אלי מרום, כי אין שינוי בהחלטה בדבר פסילת קורלנד מלשמש רוקח אחראי בסניף בטבריה. מאחר שבהתאם להנחיות הרישוי תנאי לרישיון עיסוק בקנביס, הוא הימצאות רוקח אחראי קבוע, הודיע היק"ר לעותר ביום 6.8.2023 על התליית רישיון העיסוק בקנביס של הסניף בטבריה, כך שעד הסדרת נושא מינוי הרוקח האחראי ומתן החלטה בעניין, נאסר על עיסוק בקנביס במקום.
ההחלטה מיום 6.8.2023 נתקפה בעתירה מינהלית. הבקשה למתן צו ביניים נדחתה בשל חוסר ניקיון כפיים של העותרים, שפעלו באופן לא חוקי בכך שהסניף בטבריה המשיך לעסוק במכירת קנביס רפואי בניגוד להחלטת הרוקח המחוזי מיום 20.7.2023 וללא רוקח אחראי מאושר (עת"מ (ירושלים) 5114-08-23, החלטת כבוד השופטת ד' כהן-לקח, מיום 11.8.2023).
11. בחודש דצמבר 2023, לאחר מינוי רוקחת אחראית חדשה לסניף בטבריה, מגר' ופא מרעי ג'בארין, ניתן לסניף רישיון שתוקפו עד יום 10.12.2024.
עם זאת, לאחר שנמצאו ליקויים בהתנהלותה של הרוקחת האחראית ג'בארין, היא זומנה לשימוע אצל הרוקח המחוזי לשם החלטה בעניין מינויה. החלטה זו נתקפה בעתירה, שבעקבותיה חזר בו הרוקח המחוזי והעתירה נמחקה (עת"מ (נצרת) 18486-03-24 (10.4.2024), כבוד השופט א' אברהם).
ביום 5.3.2024 שלח העותר הודעת דוא"ל אל הרוקח המחוזי, שבה הודיע כי לא יעביר אליו מסמכים נוספים, זולת אם תהיה פניה של היועץ המשפטי של המשרד או של נציג פרקליטות המחוז ורק לאחר אישורו של העותר. כמו כן, ביום 18.3.2024 שלח העותר מכתב התראה בטרם נקיטת הליך משפטי נגד הרוקח המחוזי, שבו נטען כי פעולותיו הסבו לעותר נזקים כלכליים אשר נבעו מעיכוב הליכי הרישוי ומהפגיעה במוניטין. לעניין זה יוער, כי על-פי סעיף 60כז בפקודת הרוקחים, הרוקחים המחוזיים הוסמכו לשמש מפקחים ולדרוש מכל אדם הנוגע בדבר, כל ידיעה או מסמך הדרושים להבטחת מילוי הוראות הפקודה. לפיכך, התנגדות לכאורה מצד העותר העותר למסירת מסמכים, עומדת בניגוד להוראות הפקודה ואף מונעת פיקוח תקין.
- תמצית העובדות הנוגעות להליך השימוע בעניין הסניף בקריית אתא
12. רישיון העיסוק בקנביס רפואי בסניף בקריית אתא ניתן כאמור, ביום 6.10.2022. ביום 30.7.2023 נשלחה פניה לחידוש הרישיון ובקשה למינוי רוקח אחראי חדש לסניף זה, לאחר סיום תפקידו של הרוקח האחראי הקודם. ביום 6.9.2023 התקבלה ביק"ר החלטת הרוקחת המחוזית לדחות את הבקשה למינוי הרוקח האחראי וביום 13.9.2023 התקבלה הודעתה בדבר סיום תפקידו של הרוקח האחראי. על רקע שתי הודעות אלו, נשלחה ביום 14.9.2023 הודעה אל העותרת 3 בדבר התליית רישיון העיסוק של הסניף בקריית אתא. עוד באותו יום הודיעה העותרת 3 כי הפסיקה את פעילותה וכי תמסור את פרטי הרוקח האחראי החדש לשם אישורו, אך בפועל לא שלחה דבר. תוקפו של הרישיון פג ביום 6.10.2023 ורק ביום 11.12.2023 פנתה העותרת 3 ליק"ר בבקשה לחידוש רישיון העיסוק. בפנייתה נאמר כי בסניף ישנו מלאי קנביס שהועבר לניהול הרוקח האחראי.
ביום 12.12.2023 השיב היק"ר לעותרת 3 כי תוקף רישיונה פג עוד ביום 6.10.2023. מאחר שעל-פי הנחיות הרישוי יש להגיש בקשה לחידוש רישיון לפחות שישים יום קודם פקיעתו ומאחר שההנחיות המיוחדות שנקבעו לנוכח מלחמת 'חרבות ברזל' אינן חלות בנסיבות הנדונות, לא ניתן לחדש את הרישיון. לפיכך הובהר כי על העותרת 3 להגיש בקשה חדשה לקבלת רישיון.
13. ביום 24.12.2023 הוגשה בקשת העותרת 3 לקבלת קוד עוסק ואישור ראשוני. הבקשה הועברה אל הרוקחות המחוזית לשם בדיקתה ומשלא התקבלה החלטה, הגיש העותר עתירה נוספת, שבסופו של דבר נמחקה. הוגשה בקשה לקבלת קוד עוסק ואישור ראשוני שהיק"ר העביר אל הרוקחות המחוזית כדי לבדוק אם ישנו מידע פוסל. בשל העדר החלטה בבקשה האמורה, הגישה העותרת 3 עתירה, אשר בסופו של דבר נדחתה ביום 1.7.2024 לנוכח הליכי השימוע שהתנהלו, כפי שיתואר עתה (עת"מ (ירושלים) 16013-03-24, כבוד השופט א' אברבנאל).
- הליך השימוע
14. ביום 7.4.2024, נשלחה אל העותר הזמנה לשימוע בכתב, בטרם קבלת החלטות בדבר ביטול רישיון העיסוק של העותרת 2 (סניף טבריה), בעניין הבקשות לקבלת אישור ראשוני לעיסוק בשני בתי מרקחת נוספים ובעניין פסילת העותר מעיסוק בתחום הקנביס. בהזמנה פורטו ממצאי הביקורת שנערכה וכן נאמר כי בתי המרקחת "מתנהלים בצורה לא מקצועית ובניגוד להוראות החוק ונהלי משרד הבריאות. התנהלות שיטתית זו היא באחריותו הישירה של מר אלגלי כבעלים של הרשת. כן ניתן ללמוד על הליקויים שעולים באופן ספציפי מהתנהלותו של מר אלגלי כבעלים וכמנכ"ל הרשת. כלל ליקויים אלו מעלים חשש כבד ליכולת של משרד הבריאות לסמוך על מר אלגלי בעיסוק הסם המסוכן מסוג קנביס" (שם, פסקה 7).
ההזמנה לשימוע מקיפה ומפורטת ובמסגרתה הובא פירוט נרחב של הממצאים, שעיקריהם יפורטו להלן ואשר לגביהם התבקשה תשובת העותרים.
הממצאים אשר הועברו מרוקחות המחוז כללו בין השאר, את ממצאי הביקורת הבאים, מיום 30.3.2023 בסניף בטבריה (פסקה 4.א): תיעודי ניפוקי קנביס על שם רוקח שלא נכח; ניפוקי קנביס על שם מנפקים שאינם רוקחים שאף לא נכללו בנספח של הרישיון; עובדים שאינם רוקחים מתעדים את המרשמים ואי התאמה בין מערכת המרשמים לספר המרשמים; תועדו ניפוקי מוצרי קנביס על שם אותו רוקח בשני בתי מרקחת מרוחקים ובהפרשי זמן סמוכים ולא סבירים; סירוב ועיכוב הביקורת עד הגעת העותר והשתתפותו תוך הפרעתו; במחסן נמצאו כלים אסורים בהחזקה, כגון, בנגים, שהעותר טען כי נועדו לשמש אקווריום לדגים, בלי שהוצגו תעודות משלוח לגביהם; העותר מנע מהרוקח האחראי לאשר את דו"ח הביקורת ולחתום עליו, כמקובל; בניגוד לדין ולהנחיות, נעשה פרסום לקנביס באמצעות הרשת החברתית 'פייסבוק' בחשבון על שם העותר.
בכל הנוגע להפעלת בית המרקחת ללא רוקח אחראי שאושר כדין ובעניין והפרות בסניף בטבריה, פורטו הממצאים הבאים (פסקה 4.ב): העותר והסניף בטבריה המשיכו לפעול לאחר התפטרות הרוקח האחראי ביום 7.7.2023. כאמור בהחלטה מיום 11.8.2023, אשר דחתה את בקשת העותר לצו ביניים (עת"מ (ירושלים) 5114-08-23), "... העותרים עשו דין לעצמם החל מיום 21.7.2023 ועד יום 31.7.2023 כאשר עסקו בממכר קנביס רפואי בניגוד בולט להחלטת המשיב מיום 20.7.2023... הפעילו את בית המרחקת בהיעדר רוקח אחראי מאושר בניגוד להוראות הדין ואף המשיכו למכור קנביס רפואי בניגוד להחלטתו... אי ניקיון הכפיים והעדר החוקיות הכרוכה בכך, מצדיקים כשלעצמם את דחייתה של הבקשה לצו ביניים על הסף".
כמו כן נמצא, כי גם בתקופה שבה הסניף בטבריה היה סגור ללא פעילות בתחום הקנביס, העותר המשיך לפרסם בניגוד לדין, עידוד לשימוש בקנביס שלא לצרכים רפואיים, כפי שעלה מהסרטון מיום 5.11.2023. כמו כן צוין כי 9.11 ק"ג מוצרי קנביס רפואי הושמדו מתוך 10.350 ק"ג שעליהם דיווחה הרוקחת האחראית בדו"ח השנתי, וזאת בעת שהסניף היה סגור ללא רוקח אחראי. כן נמצאו 3.05 ק"ג קנביס ללא אישור או חותמת וחתימת הרוקח האחראי. כל האסמכתאות בקשר לכך לא הועברו, אלא רק לאחר החלטת בית משפט בעניין.
בעניין הסניף בחדרה, פורטו הממצאים הבאים (פסקה 4.ג): אי הקפדה על תיעוד נכון של ניפוקי הקנביס ואי התאמה בשם של הרוקח האחראי המנפק; ניפוקי אישורי מסירה של קנביס רפואי לא תועדו בזמן אמת וכנדרש; אישורי מסירה נחתמו בחתימת רוקח שלא נכח בתאריך המצוין; נמצאו ניפוקים של אותו רוקח אחראי באותו מועד בהפרש דקות בודדות בסניף בטבריה ובסניף בחדרה; הסניף עסק בשילוח מוצרי קנביס רפואי ללא אישור של היק"ר; הועסק רוקח ללא עדכון הרוקחת המחוזית, שאף לא נכלל בשמות הרשומים בנספח של הרישיון; נמצאו אריזות ריקות של קנביס, חרף האיסור לעשיית כל פעולה של אריזה או חלוקת מוצרי קנביס בבית המרקחת; פעילות הסניף והנפקת מוצרי הקנביס נמשכה גם בהיעדר רוקח אחראי מאושר; פורט חשש בדבר דיווח לא מדויק בכל הנוגע לחילופי הרוקח האחראי בסניף (פסקה 4.ד).
מעשים שיוחסו לעותר במישרין (פסקה 5.א-ד): רכישה, החזקה ושיווק כלים אסורים בבית המרקחת בניגוד לדין; הפרעה לעובד ציבור במילוי תפקידו במהלך הביקורת, לרבות הפחדות ואיומים כלפי צוות הביקורת; הודעת העותר בדוא"ל כי לא ישתף פעולה עם ביקורות של הרוקחים המחוזיים, חרף סמכויותיהם לערוך את אותן ביקורות.
ביום 8.7.2024 נשלחה אל בא-כוח העותרים הודעת דוא"ל בצירוף הסרטון המתעד את הביקורת שנערכה ואשר מחמת תקלה נשמט מההזמנה לשימוע ולכך הגיב העותר ביום 10.7.2024.
15. ביום 8.4.2024 פנה העותר בשאלות ובטענות וביקש ארכה למתן תשובתו להזמנה לשימוע. ביום 11.4.2024 ניתנה לו ארכה עד יום 19.5.2024. בתגובה שלח העותר הודעת דוא"ל מפורט עוד באותו יום (11.4.2024), שבו טען בין השאר, כי למשרד אין סמכות לערוך שימוע בכתב. לכך הושב לו ביום 16.4.2024 כי אין הכרח לערוך שימוע בעל-פה. עוד קודם לכן, ביום 14.4.2024, נשלח מענה מטעם העותר רק בעניין הסניף בקריית אתא ולכך השיב ביום 9.5.2024 סגן מנהל אגף רוקחות במשרד, רק בהיבטי הרוקחות.
16. ביום 18.5.2024 פנה העותר אל מנכ"ל משרד הבריאות בבקשה לפסול את סגן מנהל אגף הרוקחות, מגר' אלי מרום, מלהחליט בעניינו בשל טענות בדבר ניגוד עניינים. לאחר בחינת הטענה דחה מנכ"ל משרד הבריאות את הבקשה בהיעדר בסיס.
העותר לא שלח מענה לשימוע, אך חלף זאת, ביום 26.5.2024 הגיש עתירה מינהלית להקפאת הליכי השימוע (עת"מ (ירושלים) 62329-05-24), שבמסגרתה הועלו טענות בעניין חוקיות הליך השימוע ובעניין ניגוד העניינים הנטען של הרוקח המחוזי ואחרים. בהחלטה מיום 3.6.2024 דחה בית המשפט (כבוד השופט נ' פלקס) את הבקשה למתן צו ביניים והעתירה נמחקה ביום 28.7.2024.
עתירה מינהלית נוספת הוגשה כעבור יומיים, ביום 28.5.2024 (עת"מ (ירושלים) 69751-05-24), הזהה בעיקרה לו שהוגשה חודשיים קודם לכן, בעניין אי מתן מענה לבקשות העותרים (עת"מ (ירושלים) 16013-03-24, שהוזכרה לעיל). ביום 9.6.2024 התבקש צו ביניים במסגרת העתירה הקודמת (עת"מ (ירושלים) 16013-03-24), אשר נדחתה בהחלטת בית המשפט (כבוד השופט א' אברבנאל) מיום 17.6.2024 והעתירה נדחתה ביום 1.7.2024. לבקשת העותר, ביום 13.8.2024 נמחקה גם העתירה הנוספת (עת"מ (ירושלים) 69751-05-24 (כבוד השופט א' אברבנאל)).
במקביל לכל אותן עתירות, פנה העותר וביקש ארכה נוספת למתן תשובתו לשימוע ובהסכמת המשיב, ניתנה ארכה עד יום 16.6.2024. סמוך למועד זה, התבקשה ארכה נוספת ושוב ניתנה לעותר ארכה עד יום 23.6.2024. במקביל, במהלך חודש מאי 2024, הגיש העותר אל בבית משפט השלום בטבריה תביעה נזיקית נגד הרוקח המחוזי, הנדונה בימים אלו (ת"א (טבריה) 57872-05-24).
17. לשלמות הדברים נזכיר עוד שלוש עתירות שהגיש העותר מאז סוף שנת 2023 ועד חודש מאי 2024: בעתירה מחודש אוגוסט 2023 עתר העותר להעברת הטיפול בעניינו מהרוקח המחוזי במחוז הצפון לרוקח במחוז אחר, וזאת בשל טענתו כי הוא פועל בניגוד עניינים. בעקבות הדיון מיום 21.12.2023, העותר חזר בו מהעתירה והעתירה נמחקה (עת"מ (ירושלים) 40663-08-23, כבוד השופט ד' גדעוני); עתירה דומה הוגשה בחודש אוקטובר 2023 ונמחקה ביום 25.12.2023 (עת"מ (ירושלים) 51918-10-23, כבוד השופטת ע' אבמן-מולר); בחודש מאי 2024 הוגשה עתירת העותר שבה תקף את עצם הנחיות הרישוי וטען כי נקבעו בחוסר סמכות. עתירה זו נדחתה ביום 12.5.2024, בלי שהתבקשה תגובת משיב (עת"מ (ירושלים) 8002-05-14, כבוד השופט א' דראל).
18. בסופו של דבר, תגובת העותר לשימוע הוגשה ביום 23.6.2024 ובמסגרתה הובאו מלוא טענותיו (לאחר שקודם לכן, הוגשו טענותיו רק בעניין הסניף בקריית אתא). בין השאר הודיע העותר, כי הסניף בחדרה נסגר ולפיכך לא נדרש עוד רישיון עיסוק להפעלתו וכן כי הבעלות על הסניף בראש פינה הוחלפה ולכן גם לגביו לא נדרשת עוד החלטה בעניין הבקשה לרישיון. לגופן של הטענות טען העותר בין השאר, כי כל הליקויים שהתגלו בביקורת שנערכה בסניף בטבריה טופלו וכי כיום הוא נתון לניהולה של הרוקחת האחראית ג'בארין, באישור הרוקח המחוזי וכן העלה טענות בדבר פגמים בביקורת שנערכה ובדבר הליך השימוע, שעליהן חזר גם בעתירתו הנדונה, כפי שעוד יפורט.
- תמצית ההחלטה בשימוע
19. השימוע נדון לפני ראש חטיבת כלכלה רגולציה וחדשנות במשרד רן רידניק, מנהל היק"ר יובל לנדשפט ומ"מ מנהל אגף רוקחות מגר' אלי מרום. החלטתם בשימוע, שבעניינה הוגשה העתירה הנדונה, ניתנה ביום 25.7.2024. בכל הנוגע להיבטים המקצועיים שנדרשו לצורך ההחלטה בשימוע, הסתמך הרכב השימוע על חוות-דעתם המפורטת והמקיפה של שלושה רוקחים מחוזיים (מגר' בן-ציון רודל הרוקח המחוזי במחוזות ירושלים ואשקלון, מגר' מירי טריינין הרוקחת המחוזית במחוז תל-אביב ומגר' אתי שטרן הרוקחת המחוזית במחוז המרכז) מיום 13.6.2024, אשר כאמור בכותרת, עוסקת ב"סוגיות מקצועיות רוקחיות בעניין השימוע למר מאור אלגלי". בכלל זה, נבחנו בחוות-דעתם טענות אכיפה בררנית של הרוקחות המחוזית, אשר נדרשו אל הנסיבות שבהן נערכות בקורות בבתי מרחקת ואמות המידה לעריכתן; נושא מדרג הפעולות והסמכויות בטיפול בממצאי ביקורת בבתי מרקחת; ניתוח פעילות הביקורת בסניף בטבריה ובסניף בחדרה; סוגיות שונות שהועלו בטענותיהם של העותרים בכל הנוגע להתנהלות הרוקח המחוזי בצפון ובכלל זה, אי הפסקת פעילות העיסוק סמים מסוכנים שאינם קנביס בבתי המרקחת, השלכות סוגיית חלוף הזמן, הנפסקת רישיון העיסוק לסניף בטבריה בחודש דצמבר 2023 וכיוצא בזה.
ההחלטה בשימוע היא החלטה מקיפה מאד, מפורטת ומנומקת (13 עמודים), הנסמכת על כלל הממצאים העובדתיים אשר היו בידי המשיבים וכאמור, על חוות דעתם המקצועית והבלתי תלויה של שלושה רוקחים מחוזיים במשרד הבריאות. במסגרתה אף נדונו כל טענותיו של העותר.
20. מכלל המובא בהחלטה עולה כי העותר אינו רק בעלים עיקריים והמנהל של כל החברות (כל סניפי הרשת), אלא "הרוח החיה" בכל בתי המרקחת, שבהם נמצא ניהול לקוי ונמצאו הפרות שיטתיות של הוראות הדין המחייבות. עוד עלה כי התנהלות העותר נמצאה לקויה באופן שהשפיע במישרין על התנהלות בתי המרקחת, לרבות תפקוד הרוקחים האחראיים. לעניין זה ההחלטה הפנתה אל הוראת סעיף 11א(ב) בפקודת הרוקחים הקובעת את אחריות בעל בית המרקחת לפעילותו ולעבודת העובדים וכן את חובתו לפקח עליהם ולנקוט את כל האמצעים המנויים בסעיף.
הודגש בהחלטה כי מי שמקבל רישיון לעיסוק בקנביס ובייחוד רישיון ייעודי להפעלת בתי מרקחת המוכרים קנביס רפואי למטופלים, חייב לפעול בזהירות ובאחריות מרבית בשל החשש מפני פגיעה בבריאות הציבור. חרף זאת, התנהלות העותר ואופן התבטאותו הפומבית כלפי הגורמים המפקחים, חריגה ביותר וכי אין דומה לה מצד אף לא מפוקח אחר. התנהלת זו, נאמר בהחלטה, מעידה על היעדר תפיסתו את תפקידו כגורם מפקח ואת חוסר הבנתו את גודל אחריותו הנובע מהפעלת עסק המוכר סמים מסוכנים וביחוד קנביס.
21. בהחלטה הובהר כי הדיון בשימוע עסק בכל הסניפים שבבעלות העותר ובעותר עצמו לאחר פירוט הרקע העובדתי וכלל הטענות שהעותרים העלה בתגובתם המקיפה והמפורטת (24 עמודים ו-30 עמודי נספחים), נדונו כלל טענותיהם ונדחו.
בכלל זה, נדחו הטענות הבאות: נדחתה טענת ניגוד עניינים של גורמי הפיקוח (פסקאות 21-17); נדחתה טענת פסלות הראיות שהופקו מהליכי הביקורת ששימשו לשימוע (פסקאות 23-22); נקבע כי טענת אכיפה בררנית נמצאה נעדרת בסיס בין השאר, לנוכח המוסבר בחוות-דעת הרוקחים המחוזיים (פסקאות 30-24); נדחתה טענת חוסר סמכות לעריכת השימוע (פסקאות 36-31); נדחתה טענת חלוף הזמן בין הביקורת לשימוע (פסקאות 38-37); ניהול מלאי הסמים המסוכנים בסניפי הרשת היה ללא רבב (פסקאות 42-39); נדחתה הטענה כי אין הצדקה לסגירת הסניף בטבריה בשל תיקון הליקויים והפקת לקחים, תוך הדגשה כי הממצאים מצביעים כי "ההפך הוא הנכון באשר כאמור, שוב נמצאו פערים בניהול הקנביס" (פסקה 43); נקבע כי אין יסוד לטענה כי הכלים האסורים שהוחזקו בסניף בטבריה הגיעו בשל משלוח שגוי (פסקה 44); נדחו הטענות לגבי הפרסום ומכל מקום נקבע, כי אין זה אלא נדבך נוסף ולא נימוק עיקרי להחלטה (פסקאות 46-45); נדחתה טענת חוסר הסמכות להורות על הפסקת מכירת קנביס בסניף בטבריה (פסקאות 50-47); נקבע כי אין ממש בטענה כי נפל פגם בכך שנאסרה מכירת קנביס בסניף בטבריה, אך לא נאסרה מכירת סמים מסוכנים אחרים (פסקאות 53-51); נדחתה טענת העותר כי לא הפריע לביקורת וכי אין לפסול אותו מעיסוק בתחום הקנביס (פסקאות 57-54); נדחתה טענת הפגיעה בחופש העיסוק ונקבע כי אין בעיקרון חופש העיסוק כדי לחייב מתן רישיון עיסוק לעותר (פסקאות 61-58); נדחתה הטענה כי פסילת בתי המרחקת הנדונים עולה כדי חוסר סבירות וחוסר מידתיות (פסקאות 63-62).
22. לאחר בדיקת כלל המסמכים שנבחנו ובחינת כלל טענותיו של העותר, נקבע כי לנוכח התמונה שעלתה, הגורמים המתאימים במשרד הבריאות אינם יכולים לסמוך על התנהלות אחראית בבתי המרקחת ברשת של העותר. אף לא ניתן לסמוך כי תהיה הקפדה אחראית על הנהלים הנדרשים ולפיכך ישנו חשש לפגיעה בבריאות הציבור. לנוכח מסקנות אלו, הוחלט כלהלן.
א. העותר אינו מאושר עוד לעסוק בתחום הקנביס הרפואי וזאת מאחר שגילה חוסר תובנה מוחלט לאחריות הנדרשת מאלו העוסקים בתחום זה ובשל התנהלותו חסרת האחריות בפועל, כמפורט בהחלטה. מכך נגזר כי הוא לא יוכל להיות "בעל מעוניין" בעיסוק בתחום הקנביס, בעצמו או באמצעות תאגיד או גוף משפטי שבו הוא בעל עניין, מנכ"ל או עובד בעל רישיון עיסוק.
ב. בעניין הסניף בטבריה נקבע, כי יוכל להמשיך להחזיק ברישיון, שתוקפו עד יום 10.12.2024, כדי לאפשר לעותר לסלק ידו מהבעלות ומהמעורבות שם, אם יבחר בכך. עם זאת, תוקף הרישיון לא יוארך אם העותר ימשיך להיות הבעלים או אם לא תאושר הבעלות החדשה.
ג. נדחתה בקשת הסניף בקרית אתא לקבל רישיון לעיסוק בקנביס, כל עוד העותר הוא בעליו או בעל תפקיד אחר בבית המרחקת או בחברה שהיא הבעלים שלו. בעניין הסניפים בחדרה ובראש פינה לא נדרשה החלטה, אך הובהר כי יוכלו להגיש בקשות חדשות לרישיון עיסוק בקנאביס, רק אם העותר לא יהיה הבעלים, בעל עניין או בעל תפקיד בהם.
ד. אם בעתיד יראה העותר שינוי נסיבות מהותי, בקשתו לעיסוק בקנביס תיבחן על-פי הדין.
עיקרי טענות הצדדים
- טענות העותרים
23. העותרים טענו כי לא כל ליקוי שצוין בביקורת אמנם היה בגדר ליקוי. כך למשל, נטען כי אין ממש בטענה כי עובדים שאינם רוקחים ניפקו בסניף בטבריה סמים מסוכנים ומכל מקום, להזמנה לשימוע לא צורף מסמך בעניין זה.
בעניין הפרסומים נטען כי היו "שמרנים וזהירים" וכי לא עודדו צריכה מוגברת במוצרי קנביס. לגבי הפרסומים בדף ה'פייסבוק' של העותר נטען, כי היו ככל הפרסומים באתר הרשמי של החברה וכי לא הייתה בהם הפרת הנחיות היק"ר בעניין פרסום. נטען כי אף בתי מרקחת אחרים העוסקים בקנביס רפואי מפרסמים זאת באופן נרחב, אך לא ננקטו כלפיהם פעולות אכיפה; העותר יישם את הערות היק"ר בנושא הפרסום וכן כי עצם פרסום העיסוק בקנביס רפואי אושר בפסיקה; בדומה לפרסומים של עורכי דין, יש להתרות בדבר הפגם בפרסום בטרם נקיטת סנקציה.
24. העותר חלק על תיאורי התנהלותו במהלך הביקורת שנערכה בסניף בטבריה. לטענתו, בניגוד לנטען, הוא שיתף פעולה ורק ביקש לאפשר לעובדיו להיות מודעים לזכויותיהם במהלך הביקורת. נטען כי הסניף בטבריה חזר לפעילות על-פי הרישיון החדש (לא לפי סעיף 4.1.1 להנחיות הרישוי, אלא לפי סעיף סעיף 4.1.4). לפיכך נטען, כי ביטול רישיונו של העותר נעשה באופן פסול, בייחוד מאחר שההחלטה בשימוע מבוססת על ממצאי הביקורת, בלי לבחון את השינויים שחלו.
עוד נטען, כי סעיף 25ה בפקודת הסמים, בדבר ביטול רישיון בשל הפרת תנאי אבטחה ומיגון, לא חל על העותר וכן כי בהוראה הכללית בהנחיות הרישוי בדבר ביטול רישיון, לא נקבעו אמות מידה ברורות לשם כך. נטען כי מנהל היק"ר הפעיל את סמכותו בעניין ביטול הרישיון באופן שרירותי ומפלה וכי התנהלותו עומדת בסתירה להחלטת משטרת ישראל לאפשר לעותר לעסוק בסמים. היא אף סותרת את ההחלטה בעת"מ (ירושלים) 5114-08-23 מיום 11.8.2023, כי לאחר מינוי רוקח אחראי הסניף בטבריה יוכל להמשיך לעבוד. נטען כי ביטול רישיון או אי-חידושו, בשונה ממתן רישיון, יכולה להתבסס רק על ראיות משכנעות וחד משמעיות, בייחוד בשל הפגיעה בחופש העיסוק.
25. העותרים חלקו על הקביעה כי העותר מסכן את הציבור. חזרו על כך שלאחרונה מונתה ג'בארין לתפקיד רוקחת אחראית ולטענתם, היא ערכה רפורמה בסניף בטבריה, חידדה נהלים ותיקנה ליקויים שהתגלו עוד קודם לשימוע. לשיטתם, תחום העיסוק בקנביס "חדש, דינמי ורגיש", ולכן אופן הפעלת סמכות מנהל היק"ר לגבי מקרים שבהם התגלו ליקויים שתוקנו, אינו ברור.
לגבי חוות הדעת הרוקחים המחוזיים שעליה נסמכה ההחלטה שימוע, נטען כי נסקרו בה ביקורות בבתי מרקחת אשר ברובם כלל לא נמכר קנביס רפואי, ולכן לא הייתה קבוצת ביקורת מתאימה. כמו כן, היא "שותקת" בעניין הענישה שהושתה על בתי מרקחת שבהם נתגלו ליקויים.
26. הועלו טענות גם בעניין הסניף בקריית אתא, אף שדומה כי אינן רלוונטיות עוד. מכל מקום, נטען כי לא היה מקום לדחיית הבקשה לרישיון לסניף רק מהנימוק שהעותר הוא בעל החברה המפעילה את הסניף. כן נטען, כי לא הייתה מניעה למתן האישור הראשוני וכי לא היו ראיות לביסוס ההחלטה לגבי סניף זה.
העותרים חזרו על הטענות בעניין חלוף הזמן בין מועד הביקורת למועד השימוע ולכך שלא ניתן משקל לשינויים שנעשו בסניף בטבריה מאז הביקורת. נטען כי לא ניתן משקל לפגיעה המהותית בחופש העיסוק של העותר ושל הרשת ולכך ששלילת המשך העיסוק בקנביס חמורה, קשה ולא מידתית, מאחר שמשמעותה חיסול מידי של עסקי העותר והפסקת פרנסתו ופרנסת משפחתו. נטען כי היה מקום לסנקציה סבירה ומידתית ולא כפי שנקבע בהחלטה. כמו כן נטען, כי התנאי המחייב את העברת הבעלות לגורם אחר כתנאי להמשך פעילות הסניף בטבריה לא נכלל בהזמנה לשימוע, כך שלעותרים לא הייתה אפשרות להתגונן מפניו, וכי פגם זה מצדיק את ביטול ההחלטה.
העותרים הוסיפו כי היה מקום לעריכת שימוע בעל-פה וכי המשיבים התעלמו משורה של דברים. בכלל זה, מבקשתם לקיים את השימוע באופן זה; מהצעת העותר למנות מנהל מקצועי מוסכם, שיהיה אמון על הניהול התקין ועל הפיקוח המקצועי של סניפי הרשת; מהשינויים שחלו לאחר הביקורת, לרבות מינוי ג'בארין כרוקחת אחראית; מכך שבחודש דצמבר 2023, לאחר מינוי זה, ניתן לסניף בטבריה רישיון עיסוק שעדיין בתוקף.
כמו כן נטען, כי מרום (מ"מ אגף רוקחות) לא השיב לתלונות העותרים נגד הרוקח המחוזי, אשר לטענתם, מנסה באופן שיטתי לסגור את סניפי הרשת וכי מאחר שהוא נמנה עם חברי ועדת השימוע, יש חשש מהותי לניגוד עניינים מצדו ולפגיעה בכללי הצדק הטבעי. נטען כי הדבר התבטא גם בכך שלעותר לא ניתנה זכות אמתית לשימוע לאחר ביקורת נוספת באמצעות גורם אובייקטיבי.
27. העותרים העלו טענות גם בעניין אופן עריכת הביקורת בסניף בטבריה. לטענתם, בניגוד להוראת סעיף 60כח בפקודת הרוקחים, הצוות שערך את הביקורת לא ענד תגי זיהוי וכי לא ניתן לקבל את טענת המשיבים, כי הייתה היכרות מוקדמת בין עובדי הסניף לבין צוות הביקורת. עוד נטען, כי צוות הביקורת פעל שלא כדין בכך שעל-פי הנטען, חדר אל מחשבי הסניף ללא נוכחות עובדי הסניף. נטען כי המשיבים הסתמכו שלא כהלכה על סעיף 60כז(2) בפקודת הרוקחים לשם הכשרת ראיות פסולות, תוך התעלמות מכך שסעיף זה כולל רכיב של דרישת מסמך.
- טענות המשיבים
28. המשיבים טענו כי יש לדחות את העתירה בהיעדר עילה להתערב בהחלטה בשימוע, אשר תיכנס לתוקף עם פקיעת רישיון העיסוק של הסניף בטבריה. נטען כי לא נפל פגם בהליך השימוע שבסיומו ניתנה החלטה מנומקת, מבוססת, סבירה ומידתית, שעל מרבית קביעותיה לא הייתה מחלוקת. ההחלטה אף מאפשרת את המשך פעילות סניפי הרשת, בתנאי שהעותר יפסיק את קשריו אליהם וכי קביעה זו היא לנוכח התנהלותו. המשיבים טענו כי אין חובה לערוך שימוע בעל-פה וכי ההחלטה ניתנה לאחר שהעותר העלה את כל טענותיו בתגובתו המקיפה בכתב ובמכתביו הנוספים. כן נטען, כי בית המשפט אינו מחליף את שיקול דעת הרשות המינהלית, לרבות ועדת השימוע, זולת אם נפל פגם בהחלטתה. כך בייחוד מאחר שההחלטה נסמכת גם על המלצת הגורמים המקצועיים.
29. לגופם של דברים נטען, כי מבין כלל הגורמים העוסקים בקנביס, בתי מרקחת הם הגורם היחיד הכפוף למספר רגולטורים. בעוד ששאר הגורמים נדרשים לקבל רישיון עיסוק רק מיק"ר, על בתי מרקחת לקבל רישיון עסק גם מהרשות המקומית וגם אישורים מהרוקחות המחוזית, נוסף לאישור מיק"ר, כפי שעולה מסעיף 4.1.2 בהנחיות הרישוי.
נטען כי אין ממש בטענות העותרים בדבר היעדר אמות מידה לביטול רישיון עיסוק, מאחר שנקבעו כללים מפורשים בעניין התנהלות בעל רישיון לעיסוק בקנביס, שהעותרים לא עמדו בהן ולכן אין רלוונטיות לפסיקה שאליה הפנו. המשיבים הוסיפו כי חידוש רישיון העיסוק של הסניף בטבריה נעשה לפני שהצטברו הליקויים והראיות שעמדו בבסיס השימוע. מטעם זה גם התבקשה הרוקחת האחראית ג'בארין להגיש דו"חות חודשיים, שאמנם העידו על פערים בניהול נושא הקנביס ועל אי הפקת לקחים בעקבות הביקורת שנערכה ולכן, בהיעדר הסברים מצדה, היא אמנם הוזמנה לשימוע. עוד הוטעם, כי גם בשימוע שנערך לרוקח האחראי הקודם התגלה כי תיעוד מסירות הקנביס היה בניגוד לתקנות הסמים, באופן שהעלה חשש בדבר אמינות פנקסי המרשמים. בסניף זה גם התגלה כי הייתה החזרת קנביס להשמדה ללא אישור ותיעוד מלא. בעקבות זאת התנהל הליך משמעתי בעניינו של הרוקח האחראי שבמסגרתו הוא הודה כי היו ניפוקי קנביס שלא באמצעות רוקח ובניגוד לתקנות וכן הודה כי במחסן הוחזקו דברים האסורים בהחזקה.
30. בכל הנוגע לסוגיית הפרסום, המשיבים טענו כי העקרונות בעניין זה הובהרו במכתב היק"ר מיום 9.6.2021. סעיף 4 קבע במדויק את אופן הפרסום המותר ובכלל זה, נאסר פרסום העשוי לעודד שימוש בקנביס שלא כדין ושלא לצורך רפואי וכן נאסר פרסום העשוי להטעות. המשיבים טענו כי הפרסומים של העותרים שהוזכרו בהזמנה לשימוע לא עמדו באותן הוראות ולכן אין מקום לטענותיהם בדבר תקינות הפרסום. כן נטען, כי הפסיקה שאליה הפנו, לא עסקה בפרסום לגופו או בחוקיותו, אלא רק בפגמים הנוגעים לסדרי הדין, לתקיפת מדיניות המשרד, שלא היה צד להליך.
31. בעניין תיעוד הביקורת בסניף בטבריה נטען, כי ניתן לראות בבירור את הפרעת העותר ואת העובדה שמנע מהעובדים להשיב לשאלות בתואנה כי הוא רק מסביר להם את זכויותיהם.
המשיבים טענו כי יש לדחות את הטענה בדבר פגיעה בחופש העיסוק. שכן, נקבע לא אחת, כי חופש העיסוק אינו מוחלט וכי ניתן להגבילו בחקיקה, כפי שנעשה לגבי עיסוקים המותנים בקבלת רישיון. לעותר אין זכות קנויה לעיסוק בתחום הקנביס וכך בייחוד מאחר שהכלל הוא איסור עיסוק בסם מסוכן, זולת אם ניתן רישיון מתאים. העותר יכול להמשיך להפעיל בית מרקחת, אך ללא עיסוק בקנביס ולחלופין, הוא יכול לאפשר לסניפים בטבריה ובקרית אתא לפעול, בלי שיהיה בעליהם.
32. המשיבים הפנו אל כל אותם הליכים רבים שנקטו העותרים, כמפורט לעיל ובכלל זה, לקביעות באותן עתירות בדבר חוסר תום לבם וחוסר ניקיון כפיהם. נטען כי העותרים הוסיפו ופעלו בחוסר ניקיון כפיים בכך שבחרו להכפיש את הרוקח המחוזי ועובדי ציבור נוספים ברשתות החברתיות, אף שבפועל, טענותיהם לא התקבלו בהליכים שהעותרים נקטו לגביהם.
בעניין טענת האכיפה הבררנית נטען, כי טענות העותרים בעניין זה, אשר נסמכו על חוות הדעת שהוגשה בהליך השימוע, סותרת את טענותיהם. שכן עלה כי לא הייתה בסניפי העותרים ביקורת בתדירות גבוהה יותר ביחס לליקויים שהתגלו ובהתחשב בעיסוק בקנביס. נטען כי תכנית הביקורות של הרוקחים המחוזיים נקבעת בהתאם לניהול סיכונים, על פי קריטריונים ברורים ובכלל זה, נערכות ביקורות לשם אימות עמידת בית המרקחת בהוראות החוק בחלוף שנה מפתיחתו; בחלוף הזמן מהביקורת האחרונה (לפחות פעם בשלוש שנים, זולת אם ידועה בעיה מסוימת); בשל חשש למסוכנות עקב ריבוי ליקויים, המחייב ביקורות חוזרות; לצורך רישוי, לרבות עבור רישיון מהרשות המקומית; לשם אישור רוקח אחראי ובחינת תפקודו; בשל תלונה או מידע חריג; באמצעות בדיקת דו"ח סמים שנתי שעל בתי המרקחת להגיש לרוקחות המחוזית.
33. המשיבים הוסיפו כי המקרה הנדון אינו הפעם הראשונה של פסילת בעלי בית מרקחת מעיסוק בקנביס. עם זאת, על-פי רוב מקרי הפסילה היו בשל המלצת המשטרה. במקרה אחד שבו העוסק נפסל בשל המלצה שלילית של המשטרה והוגשה עתירה, היא נדחתה בשל אי מיצוי הליכים (עת"מ (ירושלים) 15508-04-22 ארנגולד נ' משרד הבריאות (16.8.2022).
עוד נטען, כי פסילת העותר אינה בגדר אכיפה בררנית, מאחר שהתנהלותו קיצונית וייחודית. כן נטען, כי ההחלטה בשימוע סבירה, מידתית ואף מתבקשת. זאת בין השאר, גם בשל ניסיון העותר למנוע את הליכי הפיקוח בין השאר, גם באמצעות ההליכים המשפטיים הרבים שנקט, תוך תקיפת הגורמים המפקחים וגורמים במשרד הבריאות, תוך השתלחות בהם באופן פסול והעובדה שבמהלך השימוע עלה כי אין בכוותו לפעול לתיקון דרכיו. הוטעם כי בשונה מפסיקה שהציג העותר, הנוגעת לרישיון תיווך לייבוא כלי רכב, נושא הקנביס הרפואי עוסק בדיני נפשות. כמו כן אין מדובר בהפרה בודדת; דובר במקרה שהצריך מעורבות של מספר רוקחים מחוזיים; עניינם של העותרים נגע בהיבטים שונים של פקודת הסמים; נמצאו ליקויים רחבים מעבר לאלו שנמצאו בביקורת וכאלה שנמשכו לאורך זמן; מינויה הרוקחת הראשית בסניף בטבריה לא הביא לפתרון הליקויים הנובעים מבעלות העותר על הרשת; טענותיו בדבר ניגוד עניינים של הרוקח המחוזי נדחו גם בבתי המשפט במסגרת ההליכים הקודמים; כדי למנוע טענות בדבר ניגוד עניינים, בהליך השימוע השתתפו שלושה גורמים בכירים במשרד הבריאות מתחומים שונים.
34. בעניין הטענות בדבר הפגמים בביקורת שנערכה בסניף בטבריה נטען כי אין בהם ממש וכי יש לדחותן. העובדה שצוות הביקורת לא ענד תגים אינה פגם הפוגם בעצם הביקורת וזאת ביחוד בשל ההיכרות הקודמת בין הצוות לבין עובדי הסניף (סעיף 60כח בפקודת הרוקחים). כמו כן, בניגוד לטענת העותרים, לא נדרש צו בית משפט לשם הפקת הנתונים (סעיף 60כז(2) בפקודת הרוקחים) ובכל מקרה, העובד התקשה בהפקת הנתונים ולכן ביקש את עזרת צוות הביקורת בהפקתם.
דיון והכרעה
35. השימוע נערך לפני שלושה גורמי מקצועי בכירים במשרד הבריאות לאחר הליך מסודר שכלל את הפניית כלל הטענות כלפי העותרים במכתב ההזמנה לשימוע מיום 7.4.2024. לאחר מכן ניתנה לעותרים הזדמנות מלאה להשיב לכל הטענות והם עשו כן במספר מכתבים ובשלבים, כמפורט לעיל ובעיקר בתגובתם המפורטת והמקיפה מיום 23.6.2024, שהוגשה באמצעות בא-כוחם. ההחלטה בשימוע ניתנה ביום 25.7.2024 בין השאר, בהסתמך על חוות דעתם המקיפה של שלושה רוקחים מחוזיים מיום 13.6.2024, אשר נדרשו להיבטים המקצועיים ולעניינים שעלו עוד בעקבות תשובותיהם החלקיות של העותרים שהוגשו קודם לתשובה המפורטת.
ככלל וכידוע, ההחלטה בשימוע נבחנת ככל החלטה של רשות מינהלית ולפיכך ההתערבות בהחלטה תיעשה רק אם נמצאה עילה המצדיקה זאת. בכלל זה, אם ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות, אם ניתנה תוך חריגה מסמכות, משיקולים זרים, בשרירותיות או תוך יצירת אפליה. אולם אם לא נפל פגם מסוג זה, בית המשפט אינו בוחן אם ניתן היה להחליט אחרת ואינו ממיר את שיקול דעת הרשות המינהלית, לרבות ועדת השימוע, בשיקול דעתו (ראו למשל מתוך רבים: בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421 (1980), כבוד השופט (כתוארו אז), א' ברק; בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר (26.11.2012), כבוד השופט ע' פוגלמן (26.11.2012), פסקה 11; בג"ץ 5557/13 עוף עוז (שיווק) בע"מ נ' מנהל מרכז ההשקעות במשרד הכלכלה (18.12.2017), כבוד השופט ח' מלצר, פסקה 50).
כלל זה, המצמצם את התערבות בית המשפט לעילות ההתערבות המינהליות, תקף במיוחד אם החלטת הרשות המינהלית מושתתת על המלצת גורם מקצועי, כפי שנעשה בנסיבות הנדונות שבהן לגבי ההיבטים המקצועיים הונחה לפני הרכב ועדת השימוע חוות דעתם המקצועית של שלושה רוקחים מחוזיים. בנסיבות אלו הכלל הוא אפוא, כי "כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת ממיתחם הסבירות, כלומר כל עוד מדובר בהחלטה שרשות מינהלית סבירה הייתה יכולה לקבל, לא יתערב בית-המשפט בהחלטה (...) כך בדרך כלל, וכך במיוחד כאשר הרשות המינהלית משתיתה את החלטתה על בסיס חוות-דעת מקצועיות של גורמים מקצועיים (...). מקום שהפעילה הרשות מומחים מטעמה, לא ישים עצמו בית-המשפט מומחה..." (בר"מ 3186/03 מדינת ישראל נ' עין דור, פ"ד נח(4) 754 (2004), כבוד השופטת ד' ביניש, פסקה 9 וכן הפסיקה שם).
36. בטענותיהם לפני עורכי השימוע ובעתירה הנדונה, העלו העותרים כמעט כל עילה מינהלית אפשרית כמצדיקה התערבות בהחלטה. לאחר שעמדנו בהרחבה על ההיבט העובדתי, נבחן את טענותיהן הרבות של העותרים.
37. עריכת השימוע בכתב ולא בעל-פה: חרף היתרונות שלעתים עשויות להיות להליך שימוע בעל-פה, אין הכרח לערוך שימוע דווקא בדרך זו. כפי שנקבע לא אחת, "את חובת השימוע (...) ניתן להגשים במספר רב של דרכים ובדרך כלל, הרשות המינהלית תצא ידי חובתה באפשרה שימוע בכתב כאשר רק בנסיבות מיוחדות עשויה חובת השימוע לחייב את הרשות המינהלית לקיים שימוע בעל-פה" (ההדגשה במקור) (בג"ץ 10307/08 איגוד חברות הפרסום נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (8.12.2008), כבוד השופט י' דנציגר, פסקה 5; בג"ץ 6339/05 מטר נ' מפקד כוחות צה"ל בחבל עזה, פ"ד נט(2) 846 (2005), כבוד הנשיא א' ברק, פסקה 11; בג"ץ 976/07 קלגן מוצרי פלסטיק בע"מ נ' מרכז השקעות על פי החוק לעידוד השקעות הון (29.12.2011), כבוד השופט א' רובינשטיין, פסקה כט).
בנסיבות הנדונות ההזמנה לשימוע כללה את כל הטענות שהועלו כלפי העותרים והתנהלותם, הועברו אליהם כל המסמכים הרלוונטיים וניתנה להם הזדמנות מלאה להשיב לכל הטענות ולעשות כן במועד שהתאים להם, לאחר מספר אורכות שניתנו. העותרים אמנם השיבו לכל הטענות, תחילה העבירו תשובות חלקיות ובסופו של דבר הגישו מכתב ארוך מפורט ומלא ואף צירפו אליו נספחים. עיון בהחלטה בשימוע מעלה כי אמנם כל טענותיהם הרבות של העותרים נבחנו לעומק ונדונו בהרחבה, כך שלא קופחה כל זכות של העותרים בשל עריכת השימוע בכתב ולא בעל-פה.
38. הטענה בדבר תיקון הליקויים: העותרים טענו כי הליקויים שנמצאו בביקורת ובבדיקות הנוספות שנערכו תוקנו. בכלל זה הפנו לכך שלאחר מינוי רוקחת אחראית חדשה (ג'בארין), ניתן לסניף בטבריה אישור עיסוק בקנביס, שתוקפו עד יום 10.12.2024.
בעניין טענה זו מקובלות עליי טענות המשיבים כי כלל הליקויים שעמדו בבסיס הליך השימוע הצטברו לאחר מתן הרישיון בעקבות מינוי הרוקחת האחראית וכי רק על חלקם נמצאו קודם. בכלל זה, נמצאו רישומים שלא כדין, פערים בניהול הרישומים בדבר עיסוק בקנאביס (המחייב רישום בפנקס המרשמים ובפנקס הסמים המסוכנים), באופן שהעלה חשש לגבי מהימנותם, ורישומים שלא באמצעות הרוקחת האחראית. נמצאו החזרה להשמדה ללא אישור וללא תיעוד מלא וכן נמצא חוסר בקנביס בהשוואה לרישומים. בנוסף לכך, בהליך משמעתי נגד הרוקח האחראי הקודם, הוא הודה שבסניף בטבריה נופקו תכשירי קנאביס שלא באמצעות רוקח, אלא באמצעות עובד אחר. כמו כן, נמצאו חפצים האסורים בהחזקה על-פי פקודת הסמים. כל זאת כמפורט בהחלטה בשימוע.
מכל מקום, טענות רבות של העותרים, בכלל זה למשל, בעניין המשלוח השגוי שלכאורה נשלח אליהם או בדבר תיקון הליקויים, לא נתמכו בדבר של ממש ואין בהם כדי להחליף ממצאי בקורת.
39. נושא הפרסום: תקנה 42 בתקנות הסמים, שכותרתה "סייג לפרסומת מסחרית", קובעת כי "לא יעשה אדם פרסומת לסמים מסוכנים, למטרה מסחרית כלשהי, אלא בספרות המקצועית ובעיתונות המקצועית בתחום הרפואה והרוקחות ובאישור מוקדם בכתב מאת המנהל".
ביום 9.6.2021 פורסמה הבהרת מנהל יק"ר בעניין אמות המידה לפרסומת מותרת ולפרסומת אסורה של מכירת מוצרי קנביס רפואי בידי מורשה. תמצית הכללים שנקבעו היו כי הפרסום מותר באתר אינטרנט של חברה בעלת רישיון לעיסוק בקנביס רפואי או של בית מרקחת בעל רישיון עיסוק בהתאם לכללים שנקבעו. עם זאת, נאסרה הצגת מידע העשוי "לעודד שימוש שלא כדין ושלא לצורך רפואי או כדי להטעות את הציבור".
בעניין הפרסומים בדף "פייסבוק" של העותר נקבע בהחלטה בשימוע, כי הם לא עמדו באותן הנחיות וכי לא ניתן לראות בהם כפרסום באתר אינטרנט של בתי המרקחת. בניגוד לטענות העותרים, לא נמצאה פסיקה המתירה פרסומים דוגמת אלו של העותר. מכל מקום, כפי שהובהר בהחלטה, לא על כך התבססה ההחלטה וכי אילו הייתה זו ההפרה היחידה, יתכן כי לא היה בכך די כדי לפסול את רישיון העיסוק של העותר בקנביס רפואי. לפיכך בכל מקרה, אין בקבלת טענת העותרים בעניין הפרסום או בדחייתה כדי להעלות או להוריד.
40. אופן התנהלות העותר במהלך הביקורת בחודש מרץ 2023: בתמצית, העותר הפריע למהלך התקין של הביקורת והדבר אף תועד בסרטון שצילם אחד מאנשי צוות הביקורת. הוא הנחה את עובדיו שלא לשתף פעולה ואף כתב את הדברים באופן ברור מפורש בהודעת דוא"ל ששלח ביום 5.3.2024 אל הרוקח המחוזי שבו נאמר, כי לא יעביר עוד מסמכים מבתי המרחקת, זולת אם תהיה פניה של המחלקה המשפטית של המשרד והעותר עצמו יאשר זאת.
כפי שתואר בהרחבה גם בכתב התשובה המקיף מטעם המשיבים, שעיקריו הובאו לעיל, התנהלות העותר לאורך זמן ממושך כללה התנהלות חריגה, תוקפנית ומתנגחת, אשר התבטאה בין השאר, אך לא רק, באופן התנהלותו במהלך הביקורת באופן שהפריע לניהולה התקין. העותר עצמו אף אישר זאת והודה בהתבטאויותיו הקשות כלפי גורמי משרד הבריאות במהלך אחד הדיונים בעתירות הרבות שהגיש (ראו את דברי העתר בדיון מיום 21.12.2023 לפני כבוד השופט ד' גדעוני בעת"מ (ירושלים) 40666-08-23. כן ראו את האמור בעניין התנהלות העותר בהחלטת בית המשפט (כבוד השופטת ד' כהן-לקח) מיום 1.5.2024 בעת"מ (ירושלים) 5114-08-23, המנמקת את ההצדקה לחיובו בתשלום הוצאות המשיבים). לא דובר במקרה חד-פעמי, אלא בהתנהלות מתמשכת של העותר כלפי הגורמים הנדרשים לערוך ביקורת על-פי הוראות הדין. אם כך נוהג גורם מבוקר, חרף חובת עריכת הביקורת כתנאי למתן הרישיון, אין לומר כי אין זה סביר לתת משקל להתנהלותו.
41. חופש העיסוק: אין מחלוקת על כך שחופש העיסוק אינו מוחלט וכי ניתן להגבילו בחקיקה המחייבת רישיון, בכפוף לעמידתה בהוראות סעיף 4 בחוק יסוד: חופש העיסוק (ראו בין השאר, בעניין עע"מ 2814/12 רודריגז נ' משרד הבריאות האגף לרישוי מקצועות רפואיים (9.7.2013), כבוד השופט ע' פוגלמן, פסקאה 10 והפסיקה שם). אף אין מחלוקת על כך שההוראות המסדירות את רישיון העיסוק בסמים מסוכנים ובפרט, בקנביס רפואי ובאופן מיוחד בבתי מרקחת, נועדו לתכלית ראויה וכי ישנה הצדקה להגבלת העיסוק בתחום זה בעמידה בהוראות הדין. ממילא אם נמצא כי המבקש לעסוק בתחום הקנביס הרפואי אינו עומד בדרישות אלו, תימנע ממנו קבלת רישיון העיסוק ולכן אין לקבל טענה כי לא ניתן למנוע את העיסוק בקנביס רפואי בשל פגיעה בחופש העיסוק.
42. אכיפה בררנית: טענות העותרים בעניין אכיפה בררנית כוונו בעיקר לנושא הביקורות שנערכו בסניפי הרשת וטענה כי דובר באכיפה גוברת, החורגת מזו המקובלת בבתי מרקחת בעלי רישיון עיסוק בקנביס רפואי. חוות-דעת הרוקחים המחוזיים עסקה בטענה זו ופירטה את הנסיבות שבהן נערכות ביקורות בבתי מרקחת העוסקים בתחום עיסוק זה. כמפורט שם (כמפורט בתמצית לעיל), הרוקחים המחוזיים קובעים את תכנית הביקורות בנסיבות הבאות: ביקורת פתיחה, כדי לוודא את התאמת בית המרקחת לעיסוק בקנאביס רפואי; נבחן הצורך בביקורת לנוכח פרק הזמן שחלף מאז הביקורת האחרונה וככלל נעשית ביקורת לפחות אחת לשלוש שנים, גם בהיעדר בעיה ידועה בתפקוד המקום; אם נמצאו ליקויים, נדרשת ביקורת חוזרת כדי לבחון אם תוקנו; ביקורת לצורך מתן חוות דעת לרשות המקומית קודם למתן רישיון עסק; ביקורות בעקבות תלונות או מידע חריג. בנוסף לכך נערכת בדיקת דו"חות שאותם בתי המרקחת נדרשים לשלוח לשם ביקורת.
בנסיבות הנדונות העותרים לא הצביעו על מידע המבסס את טענתם בדבר אכיפה בררנית, לא הראו כי הביקורות שנעשו בסניפי הרשת נעשו משיקולים זרים ואף לא הראו כי קיים בית מרקחת אחר שבו נמצאו אותם ליקויים, או ליקויים דומים, שכלפיו לא ננקטו ביקורות או הליכי שימוע. מדובר אפוא, בטענה בלתי מבוססת, כך שדי בכך כדי לדחותה.
לבסוף נעיר, כי אף לא נמצא מקום להידרש את אותם פסקי-דין שהוזכרו בטענות העותרים, שעניינם רישוי בענף הרכב או שעניינם מצב של הפרה יחידה וכדומה.
43. טענת השיהוי: טענת השיהוי נוגעת לחלוף הזמן בין הביקורת בסניף בטבריה ביום 30.3.2023 לבין מתן ההחלטה בשימוע, מיום 25.7.2024. כך בעוד שהעותרים טענו כי בין שני המועדים חלו שינויים משמעותיים, לרבות מינוי רוקחת אחראית חדשה בחודש נובמבר 2023 וכי בדצמבר 2023 ניתן לסניף בטבריה רישיון עיסוק שהוא בתוקף עד יום 10.12.2024.
המשיבים הסבירו את חלוף הזמן בפעולות רבות אשר נעשו בין שני המועדים, אשר הובילו לכך שההזמנה לשימוע נשלחה אל העותרים רק ביום 7.4.2024. בכלל זה נדרשה מעורבות מחוזות שונים של הרוקחות המחוזית, ריכוז התלונות והליקויים שנמצאו בסניפי הרשת, הכנת ההזמנה לשימוע, המתנה לקבלת מלוא תגובות העותרים ועוד. כמו כן נטען, כי לא היה במינוי הרוקחת האחראית כדי לרפא את כל הליקויים ומכל מקום, העותר מנע ממנה להעביר את המסמכים אשר נדרשו כדי לבחון את מלוא טענותיהם של העותרים. מסמכים אלו הועברו בסופו של דבר רק בעקבות החלטת בית המשפט בעת"מ (נצרת) 18486-03-24 (עתירה שכמפורט לעיל, נמחקה ביום 10.4.2024).
בחינת כלל העובדות, לרבות כעשר עתירות מינהליות שהגישו העותרים בין מועד הביקורת בסניף בטבריה לבין מתן ההחלטה בשימוע, מחלישים מאוד את טענת השיהוי. לכך יש להוסיף את העובדה שההחלטה בשימוע אינה נשענת רק על ממצאי הביקורת מחודש מרץ 2023, אלא גם על ממצאים חמורים נוספים, שפורטו מעלה. בכלל זה, הפעלת בית מרקחת ללא רוקח אחראי מאושר; מניעת העברת דו"חות אל משרד הבריאות; הפרעה לביקורות; מסירת קנביס למטופלים שלא באמצעות רוקח; שיבוש תיעוד בבתי המרקחת; העותר מנע מהרוקחת האחראית להעביר מסמכים שנדרשו; העברת קנביס להשמדה ולבתי מסחר ללא אישור היק"ר והרוקח המחוזי באופן שפגע בפיקוח ובבקרה הדרושים.
לבסוף, כפי שאף נאמר בתשובת המשיבים, לא מן הנמנע כי לא היה מקום לחידוש רישיון העיסוק של הסניף בטבריה. נראה כי הרישיון חודש מאחר שבעת חידושו בסוף שנת 2023, טרם התגבשה החלטה בהליך השימוע. כך או אחרת, בין אם הייתה זו החלטה נכונה ובין אם הייתה שגויה, אין בכך כדי לשלול את תוצאת השימוע המסודר שהתנהל בעניין העותרים.
44. ניגוד עניינים ודעה קדומה: לאורך כל ההליכים וגם עתה, נעשה ניסיון מצד העותרים ובאופן מיוחד מצד העותר, להציג את הליך השימוע ואת מה שקדם לו ככזה הנובע מעוינות שיטתית מצד הרוקח המחוזי במחוז הצפון. טענות אלו נדונו ונבחנו כבר בעבר ובין השאר, במכתבו של מנכ"ל משרד הבריאות מיום 20.6.2022, אשר דחה את טענותיו של העותר. זאת לאחר שהוא מצא כי טענותיו נעדרות כל בסיס, נסמכות על שמועות וניכר כי מטרתן הטלת דופי בגורמי המקצוע במשרד כדי לרפות את ידיהם וכדי למנוע מהם למלא את תפקידם.
העותרים לא הצליחו לבסס את טענותיהם בדבר ניגוד עניינים של מי מהרכב השימוע. אף עולה חשש כי חלף התמקדות בהחלטה בשימוע לגופה, נעשה ניסיון לעסוק גם את הרכב השימוע. מכל מקום, עם הרכב ועדת השימוע נמנו שלושה גורמי מקצוע בכירים במשרד הבריאות, אשר את מסקנותיהם הם סמכו בין השאר, גם על חוות-דעתם של שלושה רוקחים מחוזיים במחוזות אחרים, שכלל לא עסקו בענייניהם של העותרים. בכל אלו היה כדי להבטיח את מתן ההחלטה בשימוע ללא כל חשש לניגוד עניינים כלשהו או למשוא פנים. לפיכך גם טענותיהם אלו של העותרים נדחות.
45. פסילת ראיות שעמדו בבסיס השימוע: העותרים טענו כי יש לפסול את ממצאי הביקורת בשל שני פגמים שעליהם הצביעו ואשר בדיקתם מעלה כי אין ממש בטענות העותרים בעניין זה.
פגם נטען אחד הוא כי צוות הביקורת לא ענד תגי זיהוי בעת עריכת הביקורת וזאת בניגוד לסעיף 60כח בפקודת הרוקחים, שכותרתו "חובת הזדהות". הוראה זו אמנם קובעת כי מפקח רשאי להשתמש בסמכויותיו רק בעת מילוי תפקידו, בעודו "עונד באופן גלוי תג המזהה אותו ואת תפקידו" ועוד שבידו תעודה המעידה על תפקידו ועל סמכויותיו. אף שהמשיבים אישרו כי ככל הנראה צוות הביקורת לא ענד תגי זיהוי, לא נמצא מקום להתערב בהחלטה בשימוע כי לא היה מקום לפסילת הביקורת מטעם זה. זאת גם מהטעם שצוות הביקורת הזדהה באופן מלא עם הגעתו אל הסניף בטבריה וגם בשל ההיכרות המוקדמת שהייתה לעובדי המקום עם צוות הביקורת. במצב זה תכלית הצורך בענידת תגי הזיהוי מולאה ולכן חרף אי ענידתם, נראה כי לא היה זה אלא פגם טכני שאינו פוסל את הביקורת שנערכה.
הפגם הנטען השני הוא כי על-פי טענת העותרים, צוות הביקורת חדר אל מחשבי בית המרחקת ללא צו בית משפט והפיק משם נתונים. גם בעניין זה מקובלת עליי ההחלטה בשימוע, הן בהיבט העובדתי הן בהיבט המשפטי. בהיבט העובדתי נמצא כי הרוקח הראשי בסניף בטבריה התבקש להפיק את הדו"חות מהמחשב, אך טען כי אין לו את הידע הטכני לעשות זאת ולכן ביקש את עזרת צוות הביקורת. במצב זה, הפקת הדו"חות נעשתה באחריותו של הרוקח האחראי בסניף ובליוויו המלא. לאחר מכן, עם הגעת שי קורנלנד, אחד מבלי הסניף, שהמשיך בהפקת הדו"חות. במצב זה לא ניתן לומר כי התיאור של העותרים בעניין הפקת הדו"חות עולה בקנה אחת עם העובדות ומכל מקום, אין ממש בטענה כי נדרש צו לצורך הפקת הדו"חות. סעיף 60כז בפקודת הרוקחים קובע את סמכויות המפקח במהלך הפיקוח. בכלל זה נקבע בסעיף 60כז(2) כי לצורך הפיקוח המפקח רשאי "לדרוש מכל אדם הנוגע בדבר למסור לו כל ידיעה או מסמך שיש בהם כדי להבטיח או להקל את ביצוען של ההוראות לפי פקודה זו; בפסקה זו, 'מסמך' – לרבות פלט, כהגדרתו בחוק המחשבים, התשנ"ה-1995 לצורך הפיקוח רשאי מפקח". צוות הביקורת לא נזקק לצו בית משפט ובכל מקרה, הוא היה רשאי לדרוש את המידע שנדרש לצורך הביקורת.
סיכום ותוצאה
46. מכל האמור עולה כי הליך השימוע התנהל כדין לאחר בחינת כל העובדות הדרושות וכי לא נפל כל פגם בהתנהלות הרכב השימוע או בדרך קבלת החלטתו. החלטתו סבירה ביותר ואף נראה כי היא מתבקשת בנסיבות העניין ולכן אין מקום להתערב בה.
כפי שטענו המשיבים פעם אחר פעם, העיסוק בקנביס רפואי, המוגדר כסם מסוכן ולא כתכשיר (תרופה), מחייב עמידה בשורה של הוראות הקבועות בפקודת הסמים המסוכנים, בפקודת הרוקחים, בתקנות שהותקנו מכוח הפקודות ובנהלי משרד הבריאות והיק"ר. מעת שהרכב ועדת השימוע, המורכב מגורמי מקצוע בכירים במשרד הבריאות, מצאו על יסוד מסכת עובדות וראיות שהונחה לפניהם כי העותר אינו מתאים להמשיך ולעסוק בתחום זה, לא נמצא מקום להתערב בהחלטתם. כך במיוחד לנוכח התמונה העגומה העולה מהתנהלות העותר, כפי שעולה מכלל השתלשלות הדברים מאז החל לעסוק בתחום הקנביס. גם קשה לחלוק על התרשמות המשיבים כי חלף שיתוף פעולה עם הוראות הדין, בחר העותר לנהל אינספור מאבקי סרק עם המשיבים ובעיקר להתנהל באופן שמעלה את הרושם כי לא מן הנמנע שהוא כלל אינו מבין את רצינות העיסוק בקנביס, את האחריות הכרוכה בכך ואת הצורך להיות מפוקח ומבוקר.
47. העתירה נדחית.
העותר יישא בהוצאות המשיבים בסך 25,000 ₪.
ניתן היום, כ"ג במרחשוון התשפ"ה, 24 בנובמבר 2024, בהיעדר הצדדים.