"סוגיה זו רגישה היא ומאוד משמעותית ביחסי העבודה ובדיני העבודה כפי שהתפתחו והתגבשו במדינות העולם הדמוקרטי. ההבחנה בין שביתה פוליטית טהורה הנחשבת כלא לגיטימית לבין שביתה כלכלית המוכרת כשביתה ראויה מוכרת היא ומקובלת בשיטות המשפט השונות, אלא שעם הזמן ניתוספה אל בינות לשתי צורות השביתה שבקצוות גם דרך מחאה נוספת של עובדים המופנית בעיקרה נגד הריבון, והיא בגדר שביתה מעין-פוליטית, הנשענת על תשתית עובדתית שיש בה תרכיב של עובדות ומגמות... הבחנה דיכוטומית בין "שביתה פוליטית טהורה" מחד גיסא ל"שביתה כלכלית" מאידך גיסא אינה נוהגת עוד במשפט הקהילה הבינלאומית הנ"ל, וקל וחומר שאין בה כדי לספק פתרונות הולמים למיגוון סכסוכי העבודה במשק מתפתח כשל מדינת ישראל. עינינו הרואות מה רב הוא משקלה של מטרת השביתה ומה רב משקלם של היעדים שאותם מכוונת היא להשיג. על-כן שומה על הפרשן להתחקות אחר מטרתה ויעדיה של השביתה, ולאחר שיעמוד על תכליתה יקבע עמדתו באשר ללגיטימיות של שביתה זו, אפילו מכוונת היא ישירות כנגד הריבון."
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
והוסיף בבגץ בזק כב' השופט חשין ועמד על הצורך בסטייה מהחלוקה הדיכוטומית בין שביתה כלכלית, מזה, ושביתה פוליטית, מזה (פסקה 2 לפסק דינו):
"צורכי החברה ודרכי הנהגתה של המדינה המודרנית – בין ביחסי המדינה והפרט בה, בין ביחסי הפרטים ביניהם לבין עצמם – מציגים לפנינו מערכי חברה
--- סוף עמוד 50 ---
ומערכי כלכלה הממאנים לדחוס עצמם בדפוסי משפט של עבר. מודלים ששימשו בעבר להכרעה בסכסוכי משפט אין הם עוד בני יישום כמות שהם, וקלסיפיקציות במשפט שהיו בשעתן כל-מקיפות – קורסות ונופלות. וכבר היה לעולמים. תופעה זו נקרית על דרכנו בכל ענף מענפי המשפט."
והוסיף (פסקה 3 לפסק דינו):
"בקלסיפיקציה הדיכוטומית לשביתה במובנה הקלאסי – "שביתה כלכלית", והיא בתחום המצומצם של יחסי מעביד-עובד – ול"שביתה פוליטית" (אם "שביתה" היא). מטעמים שלא נעמוד עליהם (ביניהם, ואפשר בעיקר: מעורבותה הגוברת והולכת של המדינה במערכי החיים במשק, ומודעות היתר לזכויות האזרח), נמצא להם לבתי-משפט, למלומדים ולעוסקים במדעי החברה, כי אין בכוחה של הקלסיפיקציה המסורתית כדי לספק פתרונות ראויים למערכי חברה וכלכלה שהחיים והתפתחות המשפט במדינה המודרנית הציגו לפנינו. אי-נחת זו מהמודלים המקובלים הביאה מאליה לצורך לנסות ולמצוא מודלים חדשים, בין על דרך שכלולם של המודלים הקיימים בין על דרך קביעתם של מודלים חדשים המותאמים לצורכי הזמן. ככל הנראה מצויים אנו עתה בשלב של מעבר, ממודל של עבר למודל של הווה."
מכאן ואילך, מוסד השביתה המעין פוליטית הלך והתפתח. בס"ק 20/07 מדינת ישראל נ' ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות (2007, להלן: עניין ארגון המורים), הגדיר בית הדין הארצי לעבודה את השביתה המעין פוליטית (בפסקה 10 לפסק הדין) כך:
"שביתה 'מעין פוליטית' – היא שביתה דו-תכליתי ששתיים ממטרותיה האחת – אמצעי לחץ על הכנסת או הממשלה על מנת שישנו ממהלכיהן – בדומה לשביתה הפוליטית; השנייה – מאבק שעניינו הגנה על תנאי עבודתם של העובדים, הסבורים כי מהלכי הכנסת או הממשלה יביאו לפגיעה בזכויותיהם. לאמור, בשביתה מסוג זה משמשים היבטים כלכליים ופוליטיים בערבוביה."
פרופ' גיא מונדלק הגדיר שביתה (במאמרו: גיא מונדלק גיא מונדלק "שביתה מעין-פוליטית, הוראה מעין-פוליטית: הרהורים על הבחנות משפטיות והוראתן", עיוני משפט כה(2) 343, 347 (2001, להלן: מונדלק, שביתה מעין פוליטית), בהתבסס על הפסיקה, כך:
"סירוב קיבוצי מתואם לבצע עבודה בניסיון להשפיע על המעסיק בכל הנוגע ביחסי עבודה או בתנאי עבודה."
לאחר מכן הפנה לשני מרכיבי ההגדרה, בציינו:
"שני מרכיבים בהגדרה מחייבים תשומת לב מיוחדת. ראשית, השביתה מכוונת כנגד המעסיק. שנית, עילת השביתה קשורה לתנאי העבודה או ליחסי העבודה. שביתה שעונה על שני תנאים אלה היא השביתה הכלכלית הפרדיגמטית."
את השביתה שאינה כנגד המעסיק, אך היא בגין תנאי עבודה או יחסי עבודה, כינה פרופ' מונדלק: "שביתה מעין פוליטית" ואת השביתה כנגד המעסיק שאינה בגין תנאי עבודה או יחסי עבודה הוא מכנה: "שביתה מעין כלכלית". אחד הנושאים הנכללים בשביתה מעין כלכלית היא שביתה בגין שינויים מבניים בעקבות ההפרטה. כיוון שנושא זה קרוב לענייננו אעמוד על כך להלן.
--- סוף עמוד 51 ---
ד. שביתה במקרים של שינויים מבניים במקום העבודה
נושא הקרוב במקצת לעניינו הוא שביתה בשל שינויים מבניים, שכן במקרה שלפנינו העילה האמתית לשביתה או לעיצומים של הסוכנים היה הצורך בחתימה על חוזה חדש להפעלת הסוכנות, בשל השינויים בשוק הדואר שהביאו לצורך בהפרטת הדואר והקמת חברת הדואר תחת רשות הדואר. בעניין זה הייתה התפתחות בפסיקה, החל מסירוב להכיר בשביתה כאמור, דרך הכרה בה כשביתה "מעין פוליטית", עד להכרה בה כשביתה כלכלית המהווה זכות יסוד.
בשנת 1988 נדונה סוגיה זו בהקשר של שביתה כנגד החלטת הממשלה על תאגוד בתי החולים. בית הדין הארצי לעבודה בדיון (ארצי) נב/4-17 מדינת ישראל נ' הסתדרות האחים והאחיות, פ"ד כו(1) 8 (1993, להלן: עניין הסתדרות האחים והאחיות), דן בשאלה האם השביתה מותרת, על רקע העובדה כי בהחלטת הממשלה נקבע כי לא יהיה שינוי במעמד העובדים כעובדי מדינה ובהסכמים וההסדרים הקיבוציים המחייבים לפחות לתקופה מסוימת. ביה"ד קבע, כי מעביד רשאי לשנות את המבנה הארגוני של המפעל, עוד קבע כי המדינה רשאית להוציא תפקידים וסמכויות אל מחוץ לשירות המדינה על דרך הקמת רשות, תאגיד סטטוטורי, חברה ממשלתית ואף חברה שאינה ממשלתית. נקבע (פסקה 31 לפסק דינו של כב' השופט י' אליאסוף), כי עיקר הסכסוך הוא:
"עיקרו של הסכסוך הנדון הוא השינויים המתוכננים במבנה מערכת הרפואה הציבורית, במה שנוגע להשלכות הנובעות מכך לגבי תנאי עבודתם ומעמדם של העובדים בשירותי הרפואה הציבורית, בעתיד. מכאן, שהשביתה... אינה קשורה בשכר או בתנאים סוציאליים, לגבי תקופת ההסכם הקיבוצי או אף לאחריו."
ועל כן קבע, כי שביתה כנגד החלטת הממשלה על תאגוד בתי החולים אינה בגדר השביתה הכלכלית המותרת.
כעבור שנתיים בלבד סטה בית הדין הארצי לעבודה, במובן מסוים, מהחלטתו, וזאת בדבע (ארצי) 41-92/97 ארגון העובדים בעיריית תל-אביב-יפו נ' עיריית תל-אביב-יפו (1997, להלן: עניין עובדי התברואה), שם שבתו עובדי התברואה בעיריית תל אביב כנגד העסקתם של קבלני משנה בתברואה, אף על פי שתנאי עבודתם של עובדי התברואה בעירייה לא נפגעו. בית הדין האזורי, על פי הלכת עניין הסתדרות האחים והאחיות, קבע כי השביתה אינה מותרת. בית הדין הארצי שינה את ההלכה וקבע שכל שינוי במבנה הארגוני מעודד חשש לפגיעה מיידית או עתידית בתנאי העבודה של העובדים, ולכן ניתן להכיר בשביתה, מבחינה זו שאין מקום להוציא צו מניעה. פסק הדין לא קבע כיצד יש לשייך שביתה זו כדי להכיר בה. כב' הנשיא ס' אדלר ציין (בפסקה 4 לפסק דינו):
"בבואנו להפעיל את שיקול דעתנו, אנו מייחסים משקל ניכר לשינוי החד-צדדי במרקם יחסי העבודה במחלקת התברואה, שהיוו מעין "הפרטה" של חלק מעבודת המחלקה. אין ספק, כי שינוי כזה רצוי שייערך תוך הבנה עם ארגון העובדים, ולפחות לאחר התייעצות ומשא ומתן בתום לב. הכנסת קבלנים פרטיים כדי לבצע עבודה שעד כה בוצעה על ידי עובדי העירייה, מהווה איום ממשי על
--- סוף עמוד 52 ---
ארגון העובדים ועל העובדים, וזאת משלושה טעמים: הטעם האחד - האפשרות להחליף בהדרגה עובדים בקבלנים; הטעם השני - שיטת העסקת קבלנים פרטיים תועתק אל מחלקות אחרות של העירייה; והטעם השלישי - העסקת קבלנים פרטיים פוגעת בכוח המיקוח של הארגון כלפי המעביד."
על כן, נקבע ברוב דעות (כב' הנשיא ס' אדלר וכב' השופטת א' ברק כנגד דעתו החולקת של כב' השופט ע' רבינוביץ), כי גם התנגדות לשינוי המבנה הארגוני כלולה בשביתה השייכת לתנאי עבודה או יחסי עבודה.
בבגץ בזק, כאמור, הוכרה לראשונה שביתה בנוגע למבנה העסקי כשביתה מעין פוליטית, כאשר במסגרת שביתה "מעין פוליטית" הותרו רק צעדי מחאה מוגבלים בזמן בלבד (פסקה 32 לפסק דינו של כב' השופט ד' לוין בעמ' 5011):
"שביתה מעין-פוליטית הנמצאת בתווך שבין הקצוות האמורים, ועליה מבקש אני לייחד את הדיבור. במקרים הללו, הנופלים במיתחם זה שתיארתיו לעיל, יקבל מבחן "המטרה העיקרית" משנה תוקף, שכן עסקינן באותם המקרים שבהם שובתים העובדים בנושא שאינו קשור ישירות לתנאי עבודתם במובן הצר אך משפיע עליהם באופן ישיר. כך, כאשר יצביע המבחן המוצע ויעיד כי אכן קיימת השפעה ישירה על זכויות העובדים, גם אם שובתים הם כנגד הריבון, יתייצב משפט העבודה ויכתיר את שביתתם כ"שביתה מעין-פוליטית", אשר תזכה את העובדים בזכות לשבות שביתת מחאה קצרה בלבד, בלי שככזו תסווג לאחד משני עברי הקשת, שכן עומדת היא על רגליה שלה."
היינו, יש להכיר בשביתה כשביתה מעין פוליטית כי היא עוסקת בנושאים סוציו-כלכליים רחבים המשפיעים על העובדים, אך לא בתנאיהם ממש. בנוסף, כיון שאין היא מופנית כנגד המעסיק, שאינו יכול לפעול בעניין, יש להסתפק בצעדי מחאה קצרים.
בבש"א (ארצי) 511/03 (ס"ק 12/03) רשות הנמלים נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה (2003), שנדון שמונה שנים לאחר בגץ בזק, נדונה מחלוקת בין רשות הנמלים להסתדרות, על רקע שינויים מבניים שונים שנשקלו בנוגע לנמלי הים, כדי לקדם תחרות. לאחר החלטת הממשלה על שינוי מבני הוכרז סכסוך עבודה ופרצה שביתה. אמנם, בית הדין הארצי הוציא צו למניעת השביתה המעין פוליטית כדי למנוע את הנזק העצום מהשבתת נמלי הים, אך בהסכמת המדינה הוקפאו הליכי החקיקה בעניין השינוי המבני. החשיבות בפסק הדין הוא שנקבע, כי מדובר בשביתה לגיטימית ולא רק לשעות בודדות, אך עדיין במסגרת השביתה המעין פוליטית (לניתוח פסק הדין ראו: ליאור אבו ונורית ענבל, "המדינה כמעסיק וכריבון – מקרה מבחן ראשון: בעקבות חוק הנמלים", הארת דין א' (3) (התשס"ה) 188. עוד על השביתה המעין פוליטית ומקרים בהם אושרה שביתה כזו ראו:דיון (ארצי) נב/4-37 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' נכסים מ.י. בע"מ, פ"ד כה (1) 053 (1992); ס"ק 13/03(ארצי) לשכת המסחר תל אביב ואיגוד לשכות המסחר– הסתדרות העובדים הכללית החדש (2003); עניין חברת החשמל; עניין ארגון המורים; ס"ק (ארצי) 18/08 התאחדות הקבלנים והבונים בישראל בע"מ נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה – הסתדרות עובדי הבניין והעץ (2009). עוד ראו: אדלר, חופש השביתה, בעמ' 479;מונדלק, שביתה מעין פוליטית; רדאי, השביתה הפוליטית, שם בעמ' 163, וכן ברנזון וברנזון, שביתת אהדה).
--- סוף עמוד 53 ---
את ההתייחסות לשביתה המעין פוליטית והתרחבות ההכרה בה, סיכמה רדאי, השביתה הפוליטית, בעמ' 160:
"לאחרונה, חלה בבתי־הדין לעבודה מהפכה בגישה המשפטית לשביתה. בתי־הדין לעבודה קבעו... כי שביתות בעניין שינוים במבנה הכלכלי של מקום העבודה הינן לגיטימיות. הרקע לשביתה והבסיס שניתן בפסק־הדין ללגיטימיות שלה השתנו ממקרה למקרה. עם זאת, עוברת בפסקי־דין אלה, כחוט השני, ההכרה בזכות העובדים להיאבק באמצעות השביתה נגד השינוי המבני או לפחות נגד תוצאותיו. בשלושת המקרים, טענו המעבידים ששביתות אלה הן ״פוליטיות״ ולכן לא זכאים השובתים להגנות המוענקות במשפט העבודה על חופש השביתה. בכל שלושת המקרים. טענה זו נדחתה."
המפנה בו הכירו בשביתה בגלל שינויים מבניים כשביתה כלכלית ולא עוד כשביתה מעין פוליטית, העומדת לזכות העובדים, היה בבר"ע (ארצי) 11-09-50556 הסתדרות העובדים הכללית החדשה איגוד עובדי התחבורה נ' חברת רכבת ישראל בע"מ (2011, להלן: עניין רכבת ישראל). כב' הנשיאה נילי ארד עמדה על ההבחנות בין "שביתה פוליטית אסורה, שביתה כלכלית מותרת ושביתה דו-תכליתית מעין פוליטית" (פסקה 13 לפסק דינה). כב' הנשיאה ארד המשיכה וקבעה, כי מיקור החוץ שביקשו לבצע באותו עניין עלול לפגוע בעובדים (פסקה 17 לפסק דינה בעמ' 9):
"לשיטתן של המדינה וחברת הרכבת, העברת התחזוקה בקרונות החדשים מגורם התחזוקה הפנימי בחברה אל היצרן, אשר יעסיק עובדים מטעמו במסגרת עסקת הרכישה, היא בבחינת מיקור חוץ. פעולות אלה על פי מהותן, בפעילותה הכוללת של החברה, הן בבחינת שינוי מבני.
לפיכך, אך סביר הוא, כי עובר לביצוע שינוי מבני זה, החלטה בדבר הוצאת אחזקת הקרונות החדשים מחוץ לתחומי פעילותם של עובדי החברה עלולה להוות פגיעה, ולוּ אפשרית, מיידית או עתידית בעובדים ובכח העבודה המאורגן בחברת הרכבת. אך סביר הוא כי לעובדים עשוי להיות אינטרס למנוע התקשרות עם היצרן ולהפעיל לחץ על חברת הרכבת, או על הממשלה בפעולתה כריבון להגשמת מטרתם זו."
כב' הנשיאה ארד הפנתה לפסק הדין בעניין עובדי התברואה וקבעה, כי גם שם הכירו בשביתה "כשביתה כלכלית או מעין פוליטית" (עמ' 12 לפסק הדין), כשכאמור, באותו עניין לא התייחס בית הדין לשאלה באיזו מסגרת הוא מכיר בזכות השביתה. כב' הנשיאה ארד מוסיפה הבחנה וקובעת, כי אם מדובר בהחלטה עסקית בכובעה של המדינה כבעל המניות בחברת הרכבת כחברה ממשלתית, הרי שמדובר בשביתה כלכליתולגיטימית, ואם מדובר בהחלטת ממשלה בכל הנוגע להפרטת שירותי הרכבות, מדובר בשביתה מעין פוליטית, אך בכל מקרה אין מדובר בשביתה פוליטית אסורה, ובלשונה (סעיף 18 לפסק הדין, בעמ' 122):
"מחד גיסא, בהחלטה על תחזוקת קרונות הרכבת באמצעות היצרן קיימים סממנים שלטוניים של המדינה בכובעה כריבון. סממנים אלה מעוגנים בהחלטת הממשלה, במדיניות הממשלה בכל הקשור להפעלת שירות הרכבות, וביישום החלטת הממשלה על ידי חברת הרכבת פנימה. מאידך גיסא, מדובר בהחלטת בעלי המניות בחברת הרכבת שהם שרי האוצר והתחבורה ובחוזה התקשרות עסקי בין חברת הרכבת לממשלה. מאפיינים אלה משקפים התנהלות עסקית רגילה שאינה שלטונית ריבונית.
ככל שמדובר בהחלטה עסקית גרידא, הרי שביתה כנגד החלטה שכזו היא כלכלית ולגיטימית. אך גם אם קיימים בהחלטה סממנים שלטוניים ריבוניים,
--- סוף עמוד 54 ---
הרי אין חולק שהחלטה שכזו משפיעה על ציבור העובדים באופן ברור וישיר. מכאן ששביתה נגד אותה החלטה היא בבחינה מעין פוליטית, שאף היא לגיטימית בנסיבות העניין."
(הדגשה שלי – מ' א' ג').
אמנם, כיוון שמדובר היה בשלב של סעד זמני, לא הכריעה הנשיאה ארד בין האפשרויות, אך המשיכה וקבעה, כי אמנם ארגון העובדים "השכיל, ולוּ לכאורה, לבסס בטיעוניו עילה לגיטימית לשביתה", אולם, גם לגבי שביתה כלכלית, מדובר היה בשביתה לא מידתית.
סגן נשיאת ביה"ד הארצי, כב' השופט יגאל פליטמן, קבע מפורשות, כי ההחלטה על מיקור חוץ נעשתה כהחלטה עסקית של הממשלה ועל כן השביתה כנגדה היא שביתה כלכלית לגיטימית (עמ' 17, פיסקה 5 לפסק דינו:
"בנסיבות הלכאוריות שתוארו יש לקבוע כי לפנינו שביתה כלכלית בעיקרה, שנושאה תחזוקת הקרונות הנרכשים, להבדיל מעצם ההחלטה על רכישתם. זאת, גם אם הממשלה, המתווה את המדיניות התחבורתית, מעורבת בנושא. עילתה של אותה שביתה הינה - הכנסת עובדי קבלן לחברת הרכבת תוך פגיעה בעבודה המאורגנת שם ובתקופה שלאחר תקופת ההסכם הקיבוצי."