בבגץ בר-אילן דן הרכב מורחב של שבעה שופטים בבית המשפט העליון בזכות ארגון עובדים לשבות למען זכויות גמלאי הארגון. בפסק הדין נקבעו הלכות חשובות בנוגע לזכות השביתה בכלל, והחלתה על מי שאינם עובדים, בפרט. אולם, בית המשפט העליון בחר להשאיר את שאלת חוקתיות זכות השביתה בצריך עיון (פסקה 55 לפסק דינה של כב' השופטת א' פרוקצ'יה). בפסק דינה עמדה כב' השופטת א' פרוקצ'יה על כך שקיימת גישה לפיה זכות האדם לכבוד, מכוח ס' 2 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירות, מתפרשת גם על זכות העובד לקיום בכבוד, ממנה נגזרת גם הזכות לשבות המגינה על זכות זו, וכן כי קיימים מקורות חוקתיים נוספים, מהם ניתן לגזור את זכות השביתה כמו מהזכות לחופש העיסוק, והזכות לקניין (בפסקאות 50-51 לפסק דינה):
"זכות השביתה היא ביסודה זכות חברתית, המוחזקת כבעלת ערך נורמטיבי מיוחד... ואולם, אף שזכות השביתה טרם עוגנה במפורש בחקיקת היסוד בישראל, היא מוחזקת כזכות יסוד שאינה מעוגנת עלי-ספר... זכות השביתה הוכרה במישור הבינלאומי כזכות אדם אוניברסאלית... זוהי זכות בעלת אופי חוקתי, המבטאת ערכים חברתיים ראשונים במעלה. מלכתחילה, נתפסה זכות השביתה כזכות הנגזרת מעצם מהותם של יחסי עבודה קיבוציים ומההכרה בחירות ההתארגנות, המוכרת בשיטתנו כזכות יסוד וקשורה ביסודה לערך כבוד האדם...
בהתפתחות הפסיקתית נקבע כי ניתן לכלול בגדרי כבוד האדם מצבים שונים שיש בהם קשר הדוק לכבוד האדם... ניתן לומר, כי זכות העובד לשבות כחלק ממאבקו על תנאי עבודתו, שכרו, רמת חייו ותנאי הפרישה להם הוא זכאי, נוגעת בליבת הזכות לכבוד אנושי ואינה מצויה רק בשוליו של כבוד האדם. בלא אמצעי השביתה, מאבדים העובדים וארגון העובדים המייצג אותם חלק ניכר מכוחם
--- סוף עמוד 45 ---
לשאת ולתת עם המעסיק על תנאי העבודה והפרישה שלהם. זכות השביתה היא כה מרכזית וכה חיונית במאבק על תנאי הקיום והחיים של העובד והגמלאי עד כי ניתן לטעון שהיא מהווה חלק מכבוד האדם.
- ניתן להשקיף על זכות השביתה גם כנגזרת מהזכות לחופש עיסוק המוגנת על-פיחוק יסוד: חופש העיסוק, ומזכות הקניין המוגנת על-פיחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. שתי זכויות אלה בשילובן מגלמות, מצד אחד, את החופש הנתון לאדם לבחור את משלח-ידו, ומצד שני, מקנות לעובד את ההגנה הקניינית, במובנה הרחב, לקבל תמורה נאותה בעבור עבודתו, הן בתנאי השכר והן בתנאי הפרישה מן העבודה... אשר להיבט ההגנה על זכות הקניין של העובד, זו עשויה להקיף גם אינטרסים כלכליים כלליים של העובד... עקרונות חופש העיסוק וההגנה על זכות הקניין של העובד מקרינים, אפוא, במובנם הרחב, על זכות השביתה."
(הדגשה שלי – מ' א' ג')
כב' השופטת א' פרוקצ'יה מסכמת וקובעת (בפסקה 55 לפסק דינה), כי:
"זכות השביתה היא זכות המצויה במעמד נורמטיבי עליון. ישנם טעמים כבדי משקל לתפיסתה כזכות נגזרת מהזכויות החוקתיות הסטטוטוריות בחוקי היסוד –הזכות לכבוד, הזכות לקניין והזכות לחופש העיסוק.... אין הכרח בקביעה החלטית לצורך ענייננו כאן, שכן די בקביעה כי מדובר בזכות יסוד של האדם, יציר ההלכה הפסוקה."
עם זאת, בית המשפט אינו מכריע בשאלה זו כיוון שהדבר לא היה נדרש לצורך ההכרעה באותו עניין (לביקורת על כך שבית המשפט העליון לא קבע עמדה בשאלה זו, שעה ששאלות מעין אלו אינן מגיעות לפתחו לעיתים תכופות, ובעיקר כשהעניין נדון בהרכב של שבעה שופטים, ראו: גנאינסקי, זכות השביתה, בעמ' 96).
גם בספרות המשפטית נדונה שאלה זו, לרבות בכתביו של נשיא בית המשפט העליון, פרופ' אהרן ברק, ונשיא בית הדין הארצי לעבודה, ס' אדלר, שסברו כי לאחר חקיקת חוקי היסוד יש לזכות השביתה מעמד חוקתי.
פרופ' ברק עמד על הקשר בין שביתה לכבוד האדם, בספרו: אהרן ברק, פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית, 431 (כרך שלישי, 1994):
"נראה לי כי יש מקום לטענה כי, אכן, מכבוד האדם נגזר חופש השביתה של העובד, וחופש ההשבתה של המעביד. בכך באה לידי ביטוי האוטונומיה של הרצון הפרטי שלהם. מנקודת מבטו של העובד, באה לידי ביטוי זכותו להתאגד, ולהגשים את מאבקו המקצועי באמצעות השביתה. מנקודת מבט המעביד, בא לידי ביטוי חופש העיסוק שלו."
וסטיב אדלר סבר, כי זכות השביתה נגזרת מהזכות לכבוד, מזכות ההתאגדות ומהזכות לקניין. במאמרו: סטיב אדלר, "חופש השביתה בראי הפסיקה", בתוך: ספר ברנזון, כרך שני: בני סברה 475, 493 (אהרן ברק וחיים ברנזון עורכים, תש"ס-2000, להלן בהתאמה: אדלר, חופש השביתה ו-ספר ברנזון, חלק שני):
"מעמדה החוקתי של חירות השביתה נובע מחופש ההתאגדות, שאף היא זכות יסוד במשפט הישראלי, בעלת מעמד חוקתי שווה לזכויות חוקתיות אחרות, כגון זכות הקניין. לשיטתנו מעמדה החוקתי של חירות השביתה נגזר גם מזכות
--- סוף עמוד 46 ---
הקניין, משום שזכות הקניין של עובדים במקום עבודתם מעניקה להם זכויות במישור יחסי העבודה... כמו כן, מעמדה החוקתי של חירות השביתה נגזר מכבוד האדם."
אמנם, בית המשפט העליון הותיר את שאלת מעמדה של זכות השביתה כנגזרת מהזכויות החוקתיות במסגרת חוקי היסוד בצריך עיון, אך לצורך ההליך שלפניי, די באמור בפסיקה בכלל ובבגץ בר אילן בפרט, כדי לקבוע כי מדובר בזכות במדרג הגבוה ביותר של זכויות, שכלשונה של כב' השופטת איילה פרוקצ'יה "יש טעמים כבדי משקל" לראות בה זכות חוקתית וגם לצורך ההליך שלפניי לא נדרשת הכרעה בשאלה זו.
4.5.2 השביתות לסוגיהן
א. הגדרת שביתה
השביתה עצמה אינה מוגדרת בהגדרה כללית בחקיקה (להבדיל מהסדרים לגביה, כמו סעיף 37א לחוק יישוב סכסוכי עבודה, העוסק בשביתה בשירות הציבורי והסדרים הקובעים מתי שביתה היא בלתי מוגנת, ראו: מנחם גולדברג ונחום פינברג דיני עבודה, שער שלישי, פרק 5, עמ' 3-4 (מהדורה 56, 2014)). יש, ככל הנראה, שתי סיבות להימנעות מהגדרת שביתה באופן כולל בחקיקה. הסיבה הראשונה היא שיש בכך משום התערבות ביחסי העבודה הקיבוצים האוטונומיים (ראו לעניין זה חיים ברנזון, אסף ברנזון, "שביתת אהדה מעמדה ומידתיותה", בתוך ספר ברנזון חלק שני, 763, להלן: ברנזון וברנזון, שביתת אהדה) וכן גנאינסקי, זכות השביתה, בעמ' 27).
הסיבה השנייה, והמרכזית, היא הימנעות מהגדרות נוקשות שהיו מונעות או מקשות על מתן ביטוי לצרכים ונסיבות משתנים במערכת יחסי העבודה, וכפי שציין כב' השופט ד' לוין בבגץ בזק, בפסקה 26 עמ' 498:
"דומה שלא בכדי בחר המחוקק שלא להגדיר את המונח "שביתה", אלא בפרק הרביעי לחוק יישוב סכסוכי עבודה. ברור כי בעשותו כן הביע המחוקק דעתו כי...המושג שביתה, אינו מאלה אשר להם משמעות אחת, התופסת בכל הזמנים, לכל מטרה ובכל מצב של התפתחות יחסי העבודה ומשפט העבודה... יתכן שטוב הדבר שנושא זה הושאר לשיקול דעת בתי המשפט מן הטעם שהצרכים והמצבים בתחום יחסי העבודה ומשפט העבודה הינם דינמיים ומשתנים, והגדרה בחוק, שמעצם טיבה היא נוקשה, אינה משתנה עם חלוף העיתים, ועשויה להיות לרועץ שעה שיהיה על בתי הדין לישם את החוק...".
כפי שניתן לראות מהפסיקה, השביתות משתנות עם השינויים במשק בכלל, ובשוק העבודה בפרט, ועמן הצורך להתאים את הפסיקה לנסיבות אלו. התאמה כזו ניתן לעשות כאשר ההגדרה אינה מצויה בחקיקה.
עם זאת, הפסיקה הגדירה, בכלליות, מהי שביתה במסגרת יחסי עבודה, כשמדובר על השביתה הקלאסית, הפרדיגמטית, של עובדים כנגד מעביד בתחום יחסי העבודה. כך, בבגץ 525/84 נביל חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673 (1986, להלן: בגץ חטיב),
--- סוף עמוד 47 ---
קבע כב' הנשיא מ' שמגר, בסעיף 18 לפסק דינו (עמ' 701):
"אם לבחור בהגדרה כוללנית ככל האפשר הייתי אומר, כי שביתה היא פעולת לחץ מתואמת, הננקטת על-ידי קבוצת עובדים במסגרת המאבק המקצועי של העובדים עם מעביד לשם השגת דרישות בקשר לתנאי עבודתם או בקשר לדרישות של עובדים אחרים שהוצגו למעבידם. בין אמצעי הלחץ האמורים כלולה גם ההיעדרות מן העבודה".
אם כי, עוד קודם לכן, בבגץ 59/80 שירותי תחבורה ציבוריים באר-שבע בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד לה(1) 828 (1980, להלן: בגץ שירותי תחבורה), קבע כב' השופט א' ברק, כי הגדרת שביתה עשויה להשתנות על פי הקשר הדברים שביטוי זה מופיע בו.
כב' השופטת א' פרוקצ'יה, בבגץ בר אילן, עמדה גם היא על הגדרת השבתה בפסיקה (בפסקה 49 לפסק דינה):
"בדומה למדינות רבות אחרות בעולם, כך גם בישראל זכויות השביתה וההשבתה לא הוסדרו בחוק באופן מפורש, והחקיקה אף אינה מספקת הגדרה מפורשת למונח "שביתה".... בפסיקה הוגדרה "שביתה" כ"פעולת לחץ מתואמת, הננקטת על-ידי קבוצת עובדים במסגרת המאבק המקצועי של העובדים עם מעביד לשם השגת דרישות בקשר לתנאי עבודתם או בקשר לדרישות של עובדים אחרים שהוצגו למעבידם" (בג"צ 525/84 חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, ירושלים, פ"ד מ(1) 673, 701 (1986)... שובת הוא אדם אשר "בלי שניתק את קשר העבודה שלו עם מעבידו, מפסיק בצוותא חדא עם עובדים אחרים את עבודתו, כדי להשיג את דרישותיו ממעבידו או כדי לעזור לעובדים אחרים להשיג את דרישותיהם ממעבידם" (ע"א 573/68 שביט נ' חנן, פ"ד כג(1) 516, 520 (1969)... השביתה אינה מנתקת את יחסי העבודה, אלא היא חלק ממאבקו המקצועי של העובד. נקודת המוצא היא כי לעובדים נתונה חירות לשבות, אך כדי שחירות זו תוכר, והם לא ייחשפו לסיכונים של תביעות בגין נזקים שהשביתה גרמה, יש לקיים תנאים מסוימים על מנת שהשביתה תיחשב למוגנת...".
כעת אעבור לדון בסוגי השביתות שנדונו בפסיקה.
ב. תחילת הדרך: השביתה הפרדיגמטית – הכלכלית, וההבחנה הקלאסית בינה לבין שביתה פולטית אסורה
(1) השביתה הכלכלית
ההגדרות בפסיקה לשביתה, תיארו את השביתה הפרדיגמטית של עובדים כנגד המעביד בנוגע ליחסי עבודה, כאמצעי למימוש זכויות כלכליות-חברתיות של עובדים. שביתה זו כונתה גם השביתה הכלכלית. הגדרות אלו מדגישות, כי זכות השביתה הינה זכות של עובדים בלבד, שמטרתה להפעיל לחץ על המעביד על מנת שייענה לדרישות העובדים בתחום יחסי העבודה. בשביתה הכלכלית ראו את השביתה "האמיתית", ה"טהורה", שהיא השביתה המוגנת ביותר וככלל נמנעים מהגבלתה (ראו: ס"ק (ארצי) 21/07 האוניברסיטה העברית בירושלים נ' ארגון הסגל האקדמי הבכיר של האוניברסיטה (2008), שם נמנע בית הדין הארצי מהגבלת השביתה, שנמשכה כבר מעל 800 ימים במוסדות להשכלה גבוהה מהטעם שמדובר בשביתה הכלכלית
--- סוף עמוד 48 ---
הטהורה). כיון שכך, בהמשך הדרך, כפי שאפרט, הרחיבו את השביתה הכלכלית וכללו בה גם שביתות אחרות שבתחילת הדרך לא נתפשו כבאות בתחומה.
(2) השביתה הפוליטית
בתחילת הדרך הבחינו בתי המשפט בין השביתה הכלכלית, בה הכירו, לבין שביתה פוליטית אסורה. כאשר שביתה נועדה למטרות אחרות, כמו שביתה שמטרתה השגת יעדים פוליטיים, לא הכירו בה כשביתה לגיטימית, גם אם נעשתה בידי ציבור עובדים. שביתה כזו, שנקראה "השביתה הפוליטית", מאופיינת בכך שהיא מופנית נגד הריבון כמי שמופקד על קביעת מדיניות. חשוב לציין שגם שביתה המכוונת נגד המדינה עשויה להיחשב כלכלית, אבל רק אם מעשה המדינה - שנגדו השביתה מכוונת – היה בגדר התערבות ישירה בתנאי עבודתם של העובדים או במשא ומתן הקיבוצי על תנאים אלו.
הסיבה לכך שהשביתה הפוליטית אסורה היא כפולה; ראשית, אין לאפשר לעובדים לשבות, כאשר המעביד, הנפגע מהשביתה, אינו יכול להיענות לדרישותיהם. שכן, הבסיס לזכות השביתה היא השוואת הכוחות בין המעביד, מזה לעובדים, מזה. הסיבה השנייה לאיסור על שביתה פוליטית היא כי מדובר בשימוש בכלי לא לגיטימי במסגרת הדמוקרטית (להבדיל מהפגנה למשל). בבגץ חטיב נדונה השביתה הפוליטית הפרדיגמטית. באותו עניין, השביתה נסובה כנגד החלת המשפט הישראלי ברמת הגולן על בסיס חוק רמת הגולן, התשמ"ב-1981. מורים מבית הספר "עיקניה" החליטו לשבות במחאה על חקיקת החוק, והם שבתו במשך חמישה חודשים. בבגץ חטיב אישר בית המשפט העליון את החלטת בית הדין הארצי לעבודה וקבע, כי שביתה פוליטית אינה בגדר שביתה, ועל כן יש לראות במורים כמי שהתפטרו מעבודתם. כב' הנשיא מ' שמגר קבע בפסקה 14 לפסק דינו:
"השביתה הפוליטית - הבאה לכפות על רשויות השלטון מעשה או מחדל שלא היו מוכנים לו אלמלא השביתה - מעוררת בעיות חוקתיות וחברתיות רבות: במשטר דמוקרטי יש בה כדי לפתוח פתח להשלטת רצונם של השובתים על המוסדות הדמוקרטיים הנבחרים ולכוון הליכים על-פי כוח הכפייה של גופים חוץ-שלטוניים ואף של קבוצות מיעוט בעלות יכולת כפייה הלכה למעשה. ייתכן שיש מדינות, בהן הפסקת חשמל כללית, לרבות זה המוזרם לבתי-חולים ולבתי התינוקות, יכולה להביא אף את המחוקק לכל מעשה חקיקה הנדרש ממנו, אך אין ספק שיחד עם המפולת המוסרית נפגעת בכך, באופן מהותי ביותר, גם דרך הפעולה של הדמוקרטיה ככזאת."
עוד על השביתה הפוליטית ראו, בין רבים: פרנסיס רדאי, "שביתות פוליטיות ושינוי יסודי במבנה הכלכלי של מקום העבודה", המשפט ב' 159 (1994), גם בתוך: רות בן-ישראל (עורכת), שביתה והשבתה בראי הדמוקרטיה, 123 (2003, להלן: בהתאמה: רדאי, השביתה הפוליטית, ו-בן-ישראל, שביתה והשבתה); מיכל שקד, "תאוריה של איסור השביתה הפוליטית", שנתון משפט העבודה ז 185, (1999) גם בתוך: בן-ישראל, שביתה והשבתה, בעמ' 142; רות בן ישראל "שביתה פוליטית", עיוני משפט, יא, 606, 616 (תשמ"ו-1986); רות בן-ישראל "השביתה בראי המשפט הציבורי: השביתה, השביתה הפוליטית וזכויות האדם" בתוך: ספרברנזון 111, 1122 (כרך
--- סוף עמוד 49 ---
שלישי - גולל, אהרן ברק וחיים ברנזון, עורכים, תשס"ז-2007, (להלן, בהתאמה: בן-ישראל, השביתה בראי המשפט הציבורי, ו-ספר ברנזון, חלק שלישי) וכן יהודית גלילי ומיכל קורא, זכות השביתה: מהות, גבולות ושינויים עתידיים (מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2004).
ג. המשך הדרך: שביתות מעין פוליטיות
בתחילה, אכן ההבחנה הייתה בין שביתת עובדים לצורך הגשמת תנאי עבודה לבין שביתה פוליטית, שהוגדרה כ"פעולה מאורגנת או אינדיווידואלית, שאין לה זיקה לסכסוך עבודה" (בגץ חטיב, שם בפסקה 18 לפסק דינו של כב' הנשיא מ' שמגר). מאוחר יותר הרחיבו את התיבה "זיקה לסכסוך עבודה", או שביתה הנוגעת לתנאי עבודה ויחסי עבודה, והכירו בשביתות תמיכה, אהדה או הזדהות, ובשביתות הנובעות משינויים מבניים, כמו הפרטה. כיוון ששביתות אלו אינן כנגד המעסיק, הנפגע מהן אף הוא, נקראו שביתות אלו שביתות מעין פוליטיות. על כך אעמוד להלן. השביתה המעין פוליטית מוקמה בתווך, בין שביתה כלכלית לשביתה פוליטית. גנאינסקי, זכות השביתה, הגדיר את השביתה המעין פוליטית (בעמ' 52) כ"מצב דברים שבו עובדים שובתים נגד הממשל בנושא שאינו קשור בתנאי עבודתם במובן הצר אל מול המעביד, אך משפיע במישרין על זכויותיהם".
השביתה המעין-פוליטית נולדה בבגץ בזק, כשבית המשפט העליון נזקק לסוגיה בהקשר של שביתת עובדי בזק בגין פתיחת שוק השיחות לחו"ל לתחרות. כב' השופט ד' לוין עמד על סוגי השביתות וקבע, כי לשני הסוגים הראשונים – השביתה הכלכלית והשביתה המעין פוליטית, התווסף סוג שביתה נוסף, שביתה כנגד הריבון, בענייני הפרטה או שינויים מבניים, אותה כינה שביתה "מעין פוליטית" וקבע, כי יש לבחון את תכלית השביתה ולא רק כנגד מי היא מכוונת (עמ' 499, פיסקה 29):