עתמ (מרכז) 45052-06-15 י. בראון ובניו בע"מ נ' מר צביקה צרפתי, ראש רשות רישוי עסקים בעיריית כפר סבא

הרקע לעתירה

1. עניינה של העתירה שלפניי בהחלטת ראש רשות הרישוי בעיריית כפר סבא לבטל את רישיון העסק של העותרת, בעלת מפעל לייצור תערובת מזון לבעלי חיים, המצוי בסמיכות לשכונות מגורים בעיר כפר סבא.

אליבא העותרת, ההחלטה ניתנה תוך פגיעה בזכות השימוע שלה, תוך התבססות על מסד עובדתי שגוי ותוך התעלמות משיפורים מהותיים שביצעה. לפיכך, ההחלטה פגומה מן היסוד, נגועה בחוסר מידתיות וחוסר סבירות ודינה להתבטל.

מכאן העתירה שלפניי, במסגרתה התבקש בית המשפט להורות על ביטול ההחלטה ולחלופין להשיב את העניין לשימוע מחודש לפני ראש רשות הרישוי.

עיקר טענות העותרת

2. העותרת היא בעלת מפעל לייצור מזון לבעלי חיים מחומרי גלם צמחיים (להלן – המפעל). המפעל מצוי באזור תעשיה בשולי העיר כפר סבא ופועל במתכונתו למעלה מעשרים שנים. בשנת 2002 נקבע תנאי ברישיון העסק של המפעל והוא – כי "לא יגרום בפעילותו למטרדי ריח". תנאי דומה נקבע גם בשנת 2005 ובשנת 2010, במסגרת התנאים המיוחדים ברישיון העסק של המפעל.

3. לנוכח הליכי הפיתוח האורבני, התקרבו בתי השכונה הירוקה בכפר סבא (להלן – השכונה) אל המפעל, עד למרחק של כ – 350 מטרים. בנסיבות אלה, החלה העותרת בפעולות שמתבקשות מהשכנות עם בתי המגורים, תוך שיתוף פעולה מלא עם הרשויות והתושבים.

כך, בראשית שנת 2013 נערכה פגישה משותפת בנוכחות גורמי עיריית כפר סבא (להלן – העירייה) ומומחית בתחום הריחות, ד"ר קולטון-שפירא, ובעצה אחת הוחלט להגביה את ארובות המפעל בשלושה מטרים. וכך נעשה.

בחודש ספטמבר 2013 הוסכם על התקנת אמצעי נוסף – מערכת טיפול בריחות של חברת Biothys מסוג SmellMeister, שהותקנה בעלות של כמיליון ₪ כבר בחודש אוקטובר 2013.

4. הגם שחל שיפור ברמת פליטת הריחות מהמפעל, התלונות לא פסקו.

בנסיבות אלה, סוכם בראשית שנת 2014 על התקנת מערכת הגנה גם בארובה נוספת שבמפעל. עם זאת, ד"ר קולטון-שפירא הבהירה שני עניינים: הראשון, כי ניתוח מטאורולוגי של תלונות התושבים מלמד כי רק 32% מהתלונות מתייחסת למפעל כמקור לריח; והשני, כי פעילות המפעל אינה כרוכה בפליטת חומרים מזהמים שמסכנים את בריאות הציבור. בנסיבות אלה ומאחר שמכוני תערובות אינם מוכרים בספרות המקצועית ובתקינה האירופית כמקור לריח בלתי סביר, נראה כי יש צורך בבחינת פתרון ייעודי למפעל העותרת.

5. הואיל והתלונות לא פסקו, החליטה העותרת להתקין במפעל מערכת פלאזמה קרה, לטיפול בריחות בעלות של כחמישה מיליוני ₪. אולם, לנוכח תנאי רישיון העסק ותלונות התושבים נקראה העותרת ביום 14.07.2014 לשימוע לפני רשות רישוי עסקים בעירייה (להלן – רשות הרישוי), בטרם תישקל האפשרות לבטל את רישיון העסק של המפעל.

6. בשימוע הוצגו לעותרת התלונות ואילו העותרת מצידה התחייבה להתקין את מערכת הפלאזמה הקרה, אשר במצורף לצעדים נוספים שהעותרת תנקוט, תבטיח את מניעת פליטת הריחות מהמפעל. ואכן העותרת עשתה את שהתחייבה ודיגומים וסקרי ריח שנעשו, על פי דרישת העירייה, לימדו על ירידה של 93% בשיעור פליטות הריח מהמפעל.

7. בחודש ינואר 2015 פנתה נציגת העירייה אל המשרד להגנת הסביבה (להלן – המשרד) ובקשה את חוות דעתו באשר למטרד הריח. באותה ההודעה נאמר כי בכוונת העירייה לבטל את רישיון העסק.

בחודש אפריל 2015 מסר המשרד את חוות דעתו בה נמצא כי גם לאחר התקנת השיפורים, סובלים תושבי השכונה מפגעי ריח שמקורם במפעל.

לעותרת נקצבו שלושה ימי עבודה להשלים את טיעוניה בכתב לשימוע. בקשת העותרת לארכה נדחתה. כעבור זמן קצר לאחר מכן, נמסרה לעותרת ההחלטה לשלול את רישיון העסק שלה. מכאן שההחלטה באשר לשלילת רישיון העסק של העותרת ניתנה בטרם זו מיצתה את זכות השימוע שלה, שעה שרשות הרישוי קצבה את המועד להשלמת הליך השימוע באופן שרירותי ובלתי סביר.

8. ההחלטה באשר לשלילת רישיון העסק של העותרת מיום 5.05.2015 [להלן – ההחלטה], אף נערכה על בסיס תשתית ראייתית שגויה.

ראשית, תלונות התושבים באשר לריחות העולים לכאורה ממפעל העותרת הינן מוטות ואף יתר הבדיקות שנעשו, לא נערכו בהתאם לנהלי המשרד להגנת הסביבה. מאליו מובן כי אדנים רעועים שכאלה אינם יכולים לבסס ממצאים שיצדיקו את סגירת מפעל העותרת.

שנית, ניתוח נכון של הנתונים המטאורולוגיים מלמד כי מקור מרבית התלונות אינו במפעל העותרת.

שלישית, במקרים רבים ציוותי ההרחה שנקראו לאזור, לא מצאו כי קיים ריח ברמות שצוינו בתלונות או שמצאו כי לא קיימת בעיית ריח כלל.

9. ההחלטה אף אינה מעניקה משקל ראוי להליכי השיפור שבצעה העותרת במפעל תוך השקעת ממון רב. לאחר תהליכים אלה היקף הריח שנפלט ממפעל העותרת אינו מגיע כלל לרמת "מפגע ריח". אף אם קיים מידי פעם ריח כזה או אחר, מן הראוי לנקוט בצעד מידתי יותר שימנע פגיעה כה חמורה בעותרת, שעושה כל שלאל ידה בכדי לקיים את דרישות רשות הרישוי ובכדי לפעול במינימום הפרעה לשכניה.

עיקר טענות המשיבים

10. המפעל פועל שישה ימים בשבוע, 20 שעות ביממה. כחלק מהליך הייצור פולט המפעל ריחות רעים, אופייניים וניתנים לזיהוי, בעוצמות משתנות.

החל משנת 2012, עם אכלוסה של השכונה, החלו להצטבר תלונות בעירייה בדבר ריח רע העולה מהמפעל. בתחילה כפרה העותרת כי מפעלה מהווה את מקור הריחות, אולם לאחר מכן הכירה באחריותה לכך.

11. לנוכח הריחות הנפלטים מהמפעל, נדרשה העותרת לנקוט בצעדים מתאימים להפחתת הריחות. בין היתר, ננקטו הצעדים הבאים: הגבהת ארובות המפעל, התקנת מערכת Biothys ולאחר הליך השימוע, התקנת מערכת פלאזמה קרה.

מערכות אלה לא הביאו לשיפור המיוחל. מערכת ה – Biothys פורקה לאחר שנוכחו בחוסר יעילותה וגם מערכת הפלאזמה הקרה לא הוכיחה עצמה כמונעת את מפגעי הריח.

12. העירייה הסתייעה במומחה מטעמה, מר אבי מושל, בכיר לשעבר במשרד להגנת הסביבה ומומחה בתחום הריחות ואיכות האוויר. מר מושל מצא כי המפעל אכן גורם מפגעי ריח לסביבתו, גם לאחר התקנת מערכת הפלאזמה הקרה ויתר השיפורים שנערכו במפעל.

בנסיבות אלה, בקשה העירייה לפעול לשלילת רישיון העסק של העותרת. לשם כך ביקשה למלא אחר חובת ההיוועצות עם המשרד הממשלתי הרלוונטי, הוא המשרד להגנת הסביבה. המשרד פעל להכנת חוות דעת כאמור, בה נמצא כי תושבי השכונה אכן סובלים ממפגעי ריח כתוצאה מפעילות מפעל העותרת.

13. לנוכח ממצאי חוות דעת המשרד להגנת הסביבה ניתנה לעותרת אפשרות להשלים את טיעוניה בכתב כהשלמה להליך השימוע מחודש יולי 2014.

בחלוף המועד שנקצב להגשת השלמת הטיעון מצד העותרת, התקבלה החלטה סדורה בה נקבע כי חרף הארכות שניתנו לעותרת בכדי למנוע את מפגעי הריח מהמפעל הדבר לא צלח. לפיכך, העותרת נמצאה כמי שהפירה את תנאי רישיון העסק שלה. בנסיבות אלה מצא לנכון ראש רשות הרישוי להורות על ביטול רישיון העסק של העותרת.

14. ההחלטה בדבר ביטול רישיון העסק גובשה לאחר בדיקות רבות של נציגי רשות הרישוי, לאחר ניתוח ובחינת תלונות התושבים ולאחר שנערכה בקרה של עובדי עירייה שמצאה כי אכן קיים מפגע ריח ממפעל העותרת. אף חובת ההיוועצות עם המשרד באה לידי מיצוי בטרם בוטל רישיון העסק. בנסיבות אלה אין עילה להתערבות בהחלטת ראש רשות הרישוי.

15. העותרת ממשיכה להפעיל את עסקה, חרף שלילת רישיון העסק שלה. בכך יש כדי חוסר ניקיון כפיים של ממש, שדי בו כדי להביא לדחיית העתירה.

16. המשרד בתגובתו לעתירה, הדגיש כי התבקש לחוות דעתו לבקשת העירייה, האם מפעל העותרת אכן גורם למפגעי ריח. נושא הריחות הנפלטים מהמפעל מוכר למשרד להגנת הסביבה והוא ערך מעת לעת ביקורות במסגרתן נבחנה סוגיית הריחות, בין היתר גם על ידי צוותי הרחה.

בחודש אפריל 2015 נערכה חוות דעת מקצועית של המשרד לגבי מפעל העותרת. לאחר הצלבה של תלונות תושבים בשכונה עם מודל מטאורולוגי של חברת מטאו-טק התברר כי מקור הריחות הוא מפעל העותרת. לפיכך, נמצא כי אכן יש ממש בתלונות התושבים והמפעל גורם למפגעי ריח בסביבתו.

17. נציגות תושבי השכונה הדגישה בתגובתה לעתירה את היקפם החמור של מטרדי הריח שגורם המפעל. מפגעי ריח אלה, כך אליבא התושבים, משבשים את חייהם, גורמים להם להדיר את רגליהם משטחים פתוחים ומחייבים אותם להסתגר בבתים בחסות מזגנים. נציגי התושבים הכחישו בתוקף את טענות העותרת כאילו חלה ירידה בהיקף או בעוצמת מפגעי הריח בשכונה כתוצאה מפעילות המפעל. לדידם, מדובר במפגע שהופך את איכות חייהם לבלתי נסבלת.

18. לאחר הדיון המוקדם, הופנו הצדדים להליך של גישור סביבתי ונראה היה כי הסכסוך עולה על דרך ההסדרה. אולם, לנוכח מחלוקת שהתגלעה בין הצדדים, התפרץ הסכסוך וביתר עוז. העותרת החליפה את ייצוגה בבית המשפט ונקבע דיון מוקדם נוסף, במסגרתו הוגשו מסמכים נוספים מצד העותרת וניתנה לה רשות להשלים את חוות דעתה. כן נקבע דיון בעתירה, לקראתו הגישו הצדדים את עיקרי טיעונם ובמהלכו טענו לגוף העתירה.

משמיצו הצדדים את זכות הטיעון בכתב ובעל פה, הגיעה העת להכריע במחלוקת דנן.

דיון והכרעה

19. המפעל ממוקם במרחק של כ – 350 מטרים מבתי המגורים של "השכונה הירוקה" בעיר כפר סבא, אשר מאופיינת בבנייה רוויה. בין המפעל לבין בתי השכונה ישנם שטחי ציבור בהם נבנו לאחרונה מוסדות חינוך בהתאם לתכנית בנין עיר (תב"ע).

החל ממועד אכלוסה של השכונה הגיעו אל העירייה תלונות חוזרות ונשנות של תושבים בדבר קיומם של ריחות רעים העולים מכיוון המפעל, אשר קיים במקום עוד משנות התשעים.

20. המפעל אינו אלא "מכון תערובת" בו מיוצר מזון לבעלי חיים. מקורם של חומרי הגלם המשמשים להכנת כופתיות המזון לבעלי החיים הוא מן הצומח: גרעינים ממינים שונים (תירס, חיטה, דורה, סויה וכיו"ב); שאריות גרעינים (כוספא); שמנים, מלחים ומינרלים. חומרי הגלם נטחנים ונדחסים למעין כופתיות באמצעות קיטור, תוך שימוש בחומרי עזר שונים. המפעל אינו עושה שימוש במוצרי גלם מן החי (כגון – קמח עצמות).

ניתן לאפיין את תהליך הייצור במפעל בחמישה שלבים עיקריים: פריקת חומרי הגלם, טחינת חומרי הגלם, ערבוב החומרים השונים בהתאם לסוג המוצר, דחיסת התערובת לכופתיות תוך שימוש בקיטור (הנוצר באמצעות גפ"מ) ואריזת המוצר בשקים או בתפזורת.

21. המפעל פעיל כ – 20 שעות ביממה, שישה ימים בשבוע (בימי שישי עד שעות הצהריים). מרבית הליכי הייצור במפעל ממוחשבים ומתבצעים במבנה המרכזי בו מצויים קווי היצור, חדרי הבקרה ומשרדי ההנהלה. תפוקת המפעל הינה כ – 240 טון תערובת מזון ליום.

כעולה מסקר פליטות וריח שבוצע מטעם העותרת והוגש למשרד בחודש אוגוסט שנת 2013 [נספח 5 לעתירה], המקורות העיקריים לפליטות לאוויר ולפוטנציאל הריחות הן ארובות המכון, שממוקמות מעל גג המבנה המרכזי. פליטות אוויר אלה מכונות "פליטות מוקדיות", שכן אלה פליטות אוויר שמקורן בשאיבת אוויר מאזור הייצור באמצעות צנרת אל מקור פליטה נקודתי או מוקדי, כגון ארובה, במובחן מהתנדפות של ריח מחומרים שמאוחסנים במכלים או בכלי אצירה אחרים.

22. בחודש יוני בשנת 2002 הוענק למפעל העותרת רישיון עסק לצמיתות, מכוח חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 (להלן – החוק). מהות העסק הוגדרה ברישיון: "מזון לבעלי חיים – ייצורו, עיבודו". המשרד (בשמו דאז, המשרד לאיכות הסביבה) התנה את רישיון העסק, בהתאם לסמכותו לפי סעיפים 7-6 לחוק, בין היתר, בתנאי הנוגע לאיכות האוויר, והוא - "העסק לא יגרום בפעילותו למטרדי ריח" [נספח 6 לתגובת העירייה לעתירה].

23. בחלוף כשלוש שנים, נקבעו תנאים נוספים ברישיון העסק של העותרת, על ידי המשרד, וביניהם נקבעו הדברים הבאים:

"2. תקני פליטת מזהמים לאויר

                           2.1 בפתחי הפליטה של מתקני הסינון ריכוז חומר חלקיקי לא יעלה על 150 מ"ג/מק"ת.

                           2.2 על פי דרישת נותן האישור יבצע בעל העסק דיגום בפתחי הפליטה של העסק.

                           2.3 תוצאות הדיגום תועברנה לנותן האישור תוך 30 יום מיום ביצועו.

                           2.4 העסק לא יגרום בפעילותו למטרדי ריח.

[...]

                           ט. הערה

                           על העסק חלים חוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 והתקנות מכוחו, והוראותיהם מהווים תנאים ברשיון זה."

24. בחודש דצמבר בשנת 2010, החמיר המשרד את הרגולציה על המפעל, באמצעות שורה של תנאים המשתרעים על פני כאחד עשר עמודים ברישיון העסק של העותרת [נספח 8 לתגובת העירייה]. חשובים לענייננו הם התנאים הבאים:

" [...]

11. ריחות

11.1      בעל העסק לא יגרום ל"ריח חזק או בלתי סביר" כאמור בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961.

11.2.     בעל העסק ינקוט בפעולות הנדרשות למניעה וצמצום פליטת ריחות, לרבות אלה:

א.          העברת גזים בעלי ריח דרך מערכות איסוף, יניקה וניטרול;

              ב.          הגבלת השימוש בחומר גלים בעלי ריח;

              ג.           הגבלה וצמצום של פעילויות יוצרות ריח;

              ד.          אחסון חומרים בעלי ריח בתנאים מבוקרים;

              ה.          בקרת תנאי תהליך לצמצום פליטת הריח;

              ו.           אופטימיזצית תנאי הביצוע של מערכות ההפחתה;

ז.           מעקב, בקרה, ותחזוקה שוטפים של מתקני הייצור ומתקני הטיפול בפליטות.          

11.3.     בעל העסק יבצע סקר ריחות בהתאם לסוג מקור הריח במקרים של חשש לריח חזק או בלתי סביר, לדעת נותן האישור, לפי דרישתו ובהתאם להנחיותיו.

[...]"

25. הנה כי כן, המאסדר הקפיד היטב על קביעת תנאים קונקרטיים ברישיון העסק של העותרת, אשר ימנעו גרימת ריח חזק או בלתי סביר ממפעל העותרת, כל זאת לפני שנים לא מעטות ועוד בטרם קרבו שכונותיה של כפר סבא אל גדר המפעל.

26. סעיף 1(א) לחוק קובע את תכליתו:

"1. (א) שר הפנים רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן:

(1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;

[...]"

27. העולה מהוראות החוק כי האיסור באשר ליצירת "ריח חזק או בלתי סביר", כפי שנקבע בתנאי רישיון העסק של העותרת, נעשה בדל"ת אמותיו של החוק. יפים בהקשר זה הדברים אותם שנה השופט מ' חשין ברע"פ 4270/03 מדינת ישראל נ' תנובה, מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ, פ"ד נט(3) 673, 680-679 (2004)]:

"מטרתו של החוק היא לשמור ולהגן על ערכים שונים הנתפשים בחברתנו כערכים חשובים, ולקיומם של ערכים אלה נכונים אנו לצמצם את חופש העיסוק על דרך הטלתן של הגבלות להפעלתו של "עסק". כך הוא הערך של שלום הציבור, כך הוא הערך של שמירה על בריאות הציבור ובטיחותו, כך הוא הערך של שמירה על איכות הסביבה ועל איכות החיים בכלל וכך הם הערכים האחרים המנויים, אחד אחד בשורה עורפית, בהוראת סעיף 1(א) שלחוק רישוי עסקים. אלו הן תכליותיו המוצהרות, הברורות והחד-משמעיות של החוק: פיקוח על "עסקים" ועל בתי-עסק להגנה על מטרות חברה וסביבה אלו ואחרות. עצם קיומו והפעלתו של עסק עלול לסכן עניינים החשובים לכלל ולפגוע בהם, ובאמצעות החוק מבקשים אנו לוודא כי כל "עסק" ו"עסק" ינַהג דרכיו כך שאותם ערכים לא ייפגעו ולא יינזקו"