- המערכת הנורמטיבית בענייננו כוללת, לצד חוק רישוי עסקים, גם את החוק למניעת מפגעים התשכ"א-1961 (להלן – החוק למניעת מפגעים). הוראות חוק זה הוחלו על תנאי רישיון העסק של העותרת - הן במישרין באמצעות תנאים ברישיון העסק, והן מכוח הוראות החוק למניעת מפגעים והלכה הפסוקה:
במישרין - כפי שנקבע בסעיף י' לתנאי רישיון העסק של העותרת: "על העסק חלים חוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 והתקנות מתוכו, והוראותיהם מהווים תנאים ברישיון זה", וכן כפי שנקבע בסעיף 11.1 לעיל: "בעל העסק לא יגרום ל"ריח חזק או בלתי סביר" כאמור בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961".
באמצעות הוראות החוק למניעת מפגעים וההלכה הפסוקה – כקבוע בסעיף 9 בו: "כל רשיון על פי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968, או רשיון אחר הנדרש על פי כל חיקוק לניהול מפעל, יראוהו כאילו הוא מותנה בקיום הוראות חוק זה" וכן, כפי שנקבע בבג"ץ 278/73 הורה נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד כח(1) 271, 274 (1973):
"איכות הסביבה, מניעת מטרד של ריחות רעים אם דבר זה אינו מובטח הלכה למעשה במידה מספקת, יכול היה המשיב, לאחר בדיקה מתאימה להציג דרישה כזו כתנאי נוסף משלו להענקת רשיון. הוא לא עשה כן ובחר לשלול את הוצאת הרשיון מכל וכל ללא בדיקה מוקדמת. אכן, לפי סעיף 9 לחוק למניעת מפגעים, תשכ"א-1961 מותנה כל רשיון לניהול עסק בקיום הוראות חוק זה, אשר בין השאר מכוון למנוע מפגעי ריחות וזיהום אוויר."
- החוק למניעת מפגעים "כשמו-כן-הוא: אוסר הוא על יצירת מיפגעים – מיפגעי רעש, מיפגעי ריח ומיפגעי זיהום אוויר – ומצייד הוא את רשויות השילטון בסמכויות אלו ואחרות לאכיפת איסורים שבו על יצירת מיפגעים" [רע"פ 5389/01 המועצה האזורית לב-השרון נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(4) 364, 376 (2003).
החוק למניעת מיפגעים מטיל חובות שלא לגרום לרעש, לריח או לזיהום אוויר חזקים או בלתי סבירים, וכלשונו: "לא יגרום אדם לרעש חזק או בלתי-סביר..." (סעיף 2 לחוק); "לא יגרום אדם לריח חזק או בלתי-סביר..." (סעיף 3 לחוק); "לא יגרום אדם לזיהום חזק או בלתי-סביר של האויר..." (סעיף 4(א) לחוק)" [רע"פ 7861/03 מדינת ישראל נ' המועצה האזורית גליל תחתון, פסקה 7 לפסק דינו של המשנה לנשיא בדימ' (כתוארו דאז) השופט מ' חשין (פורסם בנבו, 8.05.2006)].
- ודוק – הזכות לאיכות הסביבה אינה עולה לגדר זכות חוקתית.
ברם, בכך אין ללמד כי זכות זו תינגף בפני זכויות אחרות. במקרים בהן מתקבלת החלטה על ידי רשות הרישוי המוסמכת הכוללת התנגשות בין זכויות, שיש בהן פגיעה באיכות הסביבה, תיבחן הפגיעה באספקלריה של המשפט המנהלי [בג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503, 520 (פורסם בנבו, 16.03.2004); בג"ץ 288/00 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים, פ"ד נח(5) 673, 692-691 (2001)].
- בענייננו, עסקינן בפעולת רשות הרישוי שמהותה היא שלילת רישיון העסק של העותרת מחמת הפרתו לכאורה. בכגון דא, שנה בית המשפט העליון את הכללים מתחום המשפט המנהלי לאורם על הרשות המנהלית לפעול עת היא דנה בנטילת רישיון:
" ... כלל גדול הוא, שהודגש ובואר על-ידי בית-משפט זה לא אחת, כי כאשר רשות שהעניקה רשיון מבקשת לחזור בה מהחלטתה הקודמת ולבטל את הרשיון, חובה עליה לתת תחילה לבעל הרשיון את ההזדמנות להשמיע את טענותיו, וזאת לאחר שהועמד על כך כי קיימת כוונה לשלול את הרשיון שהוענק כבר. לשון אחרת, כללי הצדק הטבעי מחייבים כי כאשר הרשות עומדת לשלול מאזרח רשיון אותו כבר העניקה לו, תהיה לו ההזדמנות לפרוש בפני הרשות נימוקיו נגד ביטול הרשיון כדי שיהיו בפניה הנימוקים בעד הביטול ונגדו, לפני הכרעה העלולה להצר צעדיו של האזרח על-ידי שלילת זכות שכבר הוענקה לו. כלל זה מתחייב מן ההגינות ויש לו כמובן גם ערך מעשי: בדרך זו יכולה הרשות להיות מראש מודעת לכך מה המצב שנוצר אחרי הענקת הרשיון ומה הנזק שייגרם עם ביטולו וההחלטה תינתן איפוא על בסיס ידיעה מלאה ולא על-סמך בחינת צד אחד של המטבע בלבד."
[בג"ץ 549/75 חברת סרטי נח בע"מ נ' המועצה לבקורת סרטי קולנוע, פ"ד ל(1) 757, 764 - 765 (1976) (להלן – עניין סרטי נח]
- ויודגש, לצורך ביטולו של רישיון קיים, נדרש "טעם חזק" המצדיק אקט מנהלי שכזה, כאשר הרשות מחויבת להשתכנע שאי ביטולו של הרישיון יפגע באינטרס הציבורי:
"אין חולק על כך שכאשר הרשות מבטלת רישיון תוך כדי תקופת חלותו, עליה לנקוט זהירות יתר ולחקור, לדרוש ולקבל מידע מהימן המצדיק את ביטול הרישיון ולהשתכנע שאי-ביטולו יפגע באינטרס הציבורי"
[בג"ץ 1255/94 בזק, החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מט(3) 661, 677 (1995)]
- לאחר שהקדמנו מושכלות יסוד אלה, נבחן את השתלשלות העניינים ואת מעשי הרשות.
כעולה מהראיות המנהליות שלפניי, המשרד החל לפקח על פעילות מפעל העותרת זה מכבר. פיקוח זה בא לידי ביטוי הן בביקורים אשר תואמו מראש ונועדו לוודא את קיום תנאי רישיון העסק והן בביקורות פתע שנערכו לוודא כי פעילות המפעל אינה כרוכה בהפרת הוראות החוק.
כך, ביום 27.07.2009 ערכו נציגי המשרד "ביקורת פתע" באתר המפעל ומצאו כי אבק רב עלה מחלקו הצפוני של המפעל [נספח 9 לתגובת העירייה].
ביום 19.12.2010 נערך סיור של המשרד באתר המפעל בכדי לוודא את שמירת תנאי רישיון העסק. בביקורת זו התגלו מספר רב של ליקויים. באשר לנושא איכות האוויר, נדרשה העותרת לערוך סקר פליטות לאוויר על פי הנחיות המשרד. עוד נדרשה העותרת להקפיד על איטום כל מקורות הפליטה במפעל וכן להקפיד "על חלופה לסגירת כל חלונות חדרי התפעול במפעל" [נספח 10 לתגובת העירייה].
- התיעוד הראשון שהובא לפניי באשר למטרדי ריח הנגרמים כתוצאה מפעילות המפעל עולה מהצעת מחיר של ד"ר קולטון-שפירא, שניתנה למנהל אגף איכות הסביבה בעירייה ביום 16.01.2012 [נספח 13 לתגובת העירייה]. הצעת המחיר התייחסה, בין היתר, ל"ניתוח רשימת תלונות על מטרדי ריח שהגיעו לעירייה משכונת המגורים הסמוכה" וכן "המלצות לשיפורים במכון התערובת למניעת המטרדים".
תכתובת זו, המעידה על קיומן של תלונות באשר לריחות רעים העולים ממפעל העותרת כבר בשלהי שנת 2011, מתיישבת עם המובא בתצהירה של גב' מיכל יהב, תושבת השכונה שהחלה להתגורר בה מאז חודש אוקטובר בשנת 2011. בתצהירה מציינת גב' יהב בזו הלשון:
"[...]
- מאז עברנו להתגורר בשכונה אנו סובלים ממטרדי ריח קשים. מדובר בריח אופייני לתערובת המיוצרים במפעל בראון. הריחות מופיעים לפתע, ונעלמים כעבור כמה זמן. מופעי הריחות יכולים להופיע לאורך רוב שעות היממה, בוקר, צהריים , ערב ולילה. הריח מורגש גם בסופי שבוע וכמה פעמים גם לאחר כניסת השבת. פעמים רבות הריח "נכלא" בדירות, במעלית, בחדר המדרגות ובחניה.
- מדובר בריח מסריח הגורם ממש לסבל למי שנאלץ בעל כורחו להריחו שוב ושוב! ישנם חודשים בשנה בהם הריח חזק בעוצמתו ובתדירותו.
- מיותר לציין כי לא רק אני ומשפחתי סובלים יומיום כמעט, אלא גם בני משפחתי, אורחים וחברים הבאים לבקר ונדהמים מתחושת החנק, בחילות ולעיתים אף צריבה בעיניים.
[...]"
- גם אם נבחן בזהירות הראויה את תוכנן של תלונות התושבים בעניין הריחות שעולים מהמפעל (ובהקשר זה הוגשו שלושה תצהירים וכן 755 פניות שחתומות באופן אישי על ידי תושבי השכונה), הרי שהמסקנה המסתברת היא שאכן, כפי שטענה העירייה בתגובתה, "עם תחילת אכלוס השכונה, החלו להתקבל תלונות מצד התושבים על מפגעי ריח, האופייני לריח הנפלט מהמפעל" [סעיף 49-48 לתגובת העירייה].
על יסוד הראיות המנהליות שלפניי, אני קובע כי החל מראשית שנת 2012 החלו להתקבל תלונות מתושבי השכונה באשר לריחות העולים ממפעל העותרת.
זה היה הרקע, אפוא, למפגשים המשותפים שהתנהלו בין מנהלי העותרת, נציגי העירייה, נציגי המשרד, ולעיתים, אף נציגות התושבים, בהקשר לריחות שעולים מהמפעל.
- כך, ביום 13.08.2012 נערך במפעל מפגש בנושא "מטרדי ריח ועמידה בתנאי רשיון העסק של המפעל" [נספח 16 לתגובת העירייה]. באותו מפגש, הוצגו למנהל העותרת העניינים הבאים: "... בעיית הריח הנובעת לכאורה מפעילות המפעל", תלונות התושבים ודרישת המשרד לבצע דיגום בארובות המפעל. גורמי העירייה דרבנו את המשרד לפעול לקידום בחינת תכנית מעשית לפתרון בעיית הריחות, לנוכח היותם "מוצפים בתלונות התושבים על ריח המהווה מטרד חזק ..." [נספח 17 לתגובת העירייה].
ביום 20.11.2012 נערכה פגישה משותפת במפעל בנוכחות גורמי העירייה ונציגי התושבים. באותה פגישה הודיעו נציגי העירייה כי בכוונתם לפעול לאיתור מקור הריחות ולטפל בו "על מנת שמטרדי הריחות יוסרו" [נספח 18 לתגובת העירייה]. בהמשך לפגישה זו נערכה ביקורת במפעל ביום 28.11.2012. בביקורת זו בוצע דיגום של ארובות המפעל.
ביום 28.11.2012 בחן המשרד את דוחות דיגום הפליטה מארובות המפעל ומצא כי קיימת חריגה גבוהה בריכוז חלקיקים שנפלטים מארובה 5. העותרת נדרשה לתקן חריגה זו ולדווח על הסדרתה [נספח 11 לתגובת העירייה].
לאחר מכן, ביום 6.01.2013, התקיימה פגישה נוספת במפעל, לאחר שהתקבלו תוצאות דיגום הארובות. מאחר שעל פי ניתוח הממצאים על ידי גורמי המשרד נמצא כי קיימת חריגה בכמות החלקיקים הנפלטים מארובה, נדרש מנהל המפעל על ידי העירייה להפסיק מיד את פעולת הארובה "עד אשר יחוסל המטרד". מר בראון מבחינתו הבטיח לשפר את הנדרש וכן הודיע כי שכר את שירותיה של ד"ר קולטון-שפירא לצורך סיוע בפתרון הבעיה [נספח 20 לתגובת העירייה].
העולה מהאמור לעיל הוא כי שנת 2012 אופיינה בהכרה בקיומה של בעיית ריחות באזור המפעל. מכאן ואילך, החלו להיבחן שיטות פעולה חדשות בכדי למנוע תופעה בלתי רצויה זו.
- למרות הסברה כי בעיית פליטת החלקיקים בארובה 5 היא שגורמת להפצת הריחות, התברר שלא כך הוא הדבר – לאחר תיקון הארובה ועמידתה בתקן הפליטה, הריחות לא פסקו [נספח 23 לתגובת העירייה]. כך, במהלך שנת 2013 נרשמו במוקד העירוני 735 תלונות [סעיף 50 וכן נספח 34 לתגובת העירייה].
לנוכח זרם התלונות מתושבי האזור באשר לריחות העולים מהמפעל, נתבקשה ד"ר קולטון-שפירא להציע פתרונות נוספים שיאפשרו את מיגור התופעה. בפגישה שנערכה בין גורמי העירייה, נציגות תושבי השכונה וד"ר קולטון-שפירא ביום 2.04.2013 העריכה ד"ר קולטון-שפירא כי בתוך מספר חודשים תוכל לערוך חוות דעת בה יגובשו המלצות לשיפור המצב [נספח 22 לתגובת העירייה].
בחודש מאי 2013 נערכה פגישה נוספת במפעל, שם סוכם כי ייערך סקר פליטות מעודכן שיכלול "לפחות שתי חלופות להתקנת מתקני טיפול בריח לצורך הפחתת רמת הריח לרמות הקבועות בחוק" [נספח 24 לתגובת העירייה]. בפגישה נוספת, שנערכה בחודש יולי בשנת 2013, נקבע כי בחודש אוגוסט יוצג הסקר. עוד נרשם, מפיה של ד"ר קולטון-שפירא, כי היא בוחנת שתי שיטות לטיפול בריח, בשיעורי הצלחה של 70% [נספח 25 לתגובת העירייה].
ואכן, בחודש אוגוסט בשנת 2013 הגישה העותרת סקר פליטות וריח למשרד [נספח 4 לעתירה]. על פי הסקר, פוטנציאל הריח נמצא בשלב האחרון של ייצור הכופתיות שמתבצע בתהליך של כבישה, כאשר מקורות הפליטה הם מקורות מוקדיים מתהליכי הייצור. אליבא עורכי הסקר, המפעל עומד בדרישות איכות הסביבה, אולם קיימת נכונות בקרב הנהלת החברה לבחון ביצוע שיפורים נוספים "מתוך רצון ליחסי שכנות טובים". הסקר וממצאיו הוצגו בפגישה שנערכה בעירייה ביום 27.08.2013 [נספח 5 לעתירה]. הואיל ובמסגרת הסקר לא הוצגו פתרונות קונקרטיים לבעיית הריחות, דרשו נציגי המשרד מהעותרת לבחור טכנולוגיה שיהא בה למנוע את תופעת הריח.
בהמשך לפגישה זו הציגה ד"ר קולטון-שפירא שלוש אפשרויות טכנולוגיות להפחתת הריחות:
הראשונה – שיטת Biothys שכבר הותקנה במכון תערובת אחר ("אמבר") ונמצאה יעילה.
השנייה – שיטת פלאזמה קרה, שכבר הותקנה במכון תערובת "אסמי עוז", אולם לגביה טרם נקבעו ממצאים.
השלישית – שימוש בפחם פעיל אשר סופח את החומרים שנפלטים לאוויר בתהליך הכבישה, אולם שימוש בו מצריך כמות של כ – 1,000 ק"ג פחם פעיל לחודש ועל כן נמצאה שיטה זו בלתי מתאימה בשעתה למפעל.
מכאן באה ד"ר קולטון-שפירא בהמלצה להתקנת שיטת ה - Biothys במפעל [נספח 6 לעתירה].
כך, בשלהי חודש דצמבר 2013 הוצג מתקן ה - SmellMeister, אשר מטפל בגזי הפליטה בהליך חמצון-חיזור ומפחית את כמות המולקולות גורמות הריח שנפלטות מתוך הארובה. בתיאום עם רכזת איכות אוויר במשרד, סוכם שיתבצע פיילוט במהלכו יורכב המתקן על גבי ארובה 5. לאחר ביצוע דיגומי ריח יוחלט אם יורכב מתקן נוסף גם על ארובה 6.
העולה מהאמור לעיל הוא כי שנת 2013 התאפיינה בהתעצמותן של התלונות מצד תושבי השכונה ובאיתור פתרון טכנולוגי, לגביו סברה ד"ר קולטון-שפירא כי ייתכן ויהא בו להקל על תושבי השכונה מבחינת הריחות שעולים מכיוון מפעל העותרת.
- בחודש ינואר 2014 התקיימה פגישה משותפת נוספת, בהשתתפות: נציגי העותרת, נציגי רשות הרישוי, נציגי המשרד וד"ר קולטון-שפירא. על פי פרוטוקול הפגישה, הורכב מתקן SmellMeister בארובה 6 לצורך בחינת יעילותו ולצורך ביצוע כיולים שונים [נספח 28 לתגובת העירייה]. בפגישה נקבעו לוחות זמנים להשלמת הפעלת ובחינת אמצעי טכנולוגי זה - גמר התקנה עד ליום 1.03.2013; הפעלה סופית לאחר הרצה וסיום הליכי אופטימיזציה עד ליום 1.04.2013; הגשת דו"ח סופי עד ליום 1.05.2013.
ברם, חרף המאמצים בהרכבת והפעלת מתקן ה – SmellMeister, לא חלה ירידה בכמות התלונות באשר לריחות העולים מהמפעל. כך, בשנת 2014 נרשמו במוקד העירוני 735 תלונות [סעיף 50 וכן נספח 35 לתגובת העירייה].
עדות נוספת לאי-שיפור בעניין הריחות עולה מסיכום פגישה משותפת (שכללה גם את נציגי התושבים) במסגרתה הבהירו התושבים כי לא חל כל שיפור במצב, אלא "ההיפך, נעשה יותר גרוע". ד"ר קולטון-שפירא הבהירה כי לשיטתה "הכול בסדר ועומד בכול הדרישות של המשרד ...". בנוסף, הבהירה, כי על פי בחינת תלונות התושבים ביחס לתנאים המטאורולוגים בסביבה, ניתן לייחס רק 32% מהתלונות למפעל [נספח 29 לתגובת העירייה].
לנוכח התעצמות תלונות התושבים פעלה העותרת להשלמת הליך האפיון והאופטימיזציה בהפעלת מערכת ה – SmellMeister. עם זאת, העותרת הדגישה כי "אנו ממשיכים לבדוק אפשרויות נוספות כדי להבטיח ברמה הגבוהה ביותר של וודאות שלא יהיו כל מפגעים עקב פעולת המכון" [מכתב העותרת אל מרכז צוות תעשיה במשרד מיום 11.05.2014, נספח 11 לעתירה].