תא (מרכז) 34198-03-12 גיא בוקר נ' מינהל מקרקעי ישראל

התביעה והצדדים:

1. התובעים, כולם בנים או בני זוג של בנים של מייסדי מושב חגור (להלן: "המושב"),  מתגוררים עשרות בשנים במושב, בבתי מגורים שבנו בחלקות המוגדרות כחלקות בעלי מקצוע (חלקות שאינן נחלות או משקי עזר והוקצו בעבר במושבים לטובת מגורי בעלי מקצוע שאינם חברי המושב). התובע1 מחזיק במגרש  110  (חלקה 39 בגוש 8894) התובע 2  במגרש 115 (חלקה 44 בגוש 8894) ואילו התובע 3 במגרש 106 (חלקה 26 בגוש 7585) (להלן: "החלקות").

שטח כל אחת מהחלקות הוא בן שני דונם, ומיועד להקמת בית מגורים אחד ולחצר.

גבולות  החלקות ושטחן הוגדרו בתוכנית מש"מ/69/שד, שהוכנה לצורך רישום מקרקעי (משבצת) המושב, אשר פורסמה למתן תוקף בילקוט פרסומים 3584 (להלן: "תוכנית המש"מ").

2. החלקות, ככל יתר מקרקעי המושב, הן בבעלות קרן קיימת לישראל, מנוהלות על ידי הנתבע 1 (להלן: "רמ"י"), והן חלק ממשבצת המושב, המוחכרת לאגודה השיתופית של המושב, הנתבעת 2 (להלן: "האגודה") בהסכמי חכירה תלת שנתיים מתחדשים. החזקתם של התובעים, שאינם חברי אגודה, בחלקות היא ברשות האגודה, וזכויותיהם בחלקות הן של "ברי רשות".
3. התובעיםמנסים כבר עשרות שנים להסדיר את קניינם בחלקות, באופן שירשמו כבעלי זכות החכירה בהן, בהתאם למגמות של הסדרת זכויות קניין למתיישבים במושבים, על פי מדיניות רמ"י והחלטות מועצת מקרקעי ישראל (להלן: "המועצה") שנתקבלו בהקשר לכך.

נסיונות אלה החלו כבר בשנת 1997 או בסמוך לכך, כללו הגשת בקשות לחכירה מלאה של המגרש תחילה, אך אלה לא קודמו בשל מדיניות רמ"י לגבי שטחי מגרשים להחכרה, ואחר כך בקשות להחכרה תוך פיצול המגרש, ואלה לא קודמו, בין היתר, בשל פערים שונים בין מדיניות האגודה למדיניות רמ"י,  הכל כפי שאף עוד יורחב להלן.  מכל מקום עד היום לא הקנה רמ"י לתובעים זכויות חכירה בחלקות.

4. בתביעה זו עותרים התובעים לאכוף על רמ"י רישום חכירה על שם התובעים בחלקות. הסעד הראשי בתביעה הוא עתירה להצהרה על זכות התובעים להירשם כחוכרים לדורות על מלוא שטח חלקותיהם (2 דונם כל חלקה) וליתן סעד המחייב את רמ"י לרשום חכירה כאמור. עילת התביעה לסעד זה בטענה על פיה מחויב רמ"י להקצות לתובעים חכירה במלוא שטח החלקה לפי הקבוע בתוכנית המש"מ, ואף בטענה כי כך מתחייב על פי צווים

--- סוף עמוד 2 ---

משפטיים שנתנו בהליכים קודמים בין הצדדים, אשר אכיפתם מבוקשת כסעד נלווה נוסף בתביעה.

לחילופין עותרים התובעים לאכוף על רמ"י להקצות בתוך כל אחת מהחלקות שלושה מגרשים להחכרה, בשטח 350 מ"ר כל אחד, כולל המגרש שעליו בנוי בית המגורים של כל תובע, אשר יוחכר לכל תובע. עילת התביעה למתן סעד זה היא הבטחה שלטונית נשוא סיכום אליו הגיעו התובעים עם רמ"י  בחודש מאי 2007.

5. האגודה התגוננה מפני התביעה בטענה כי הינה מסכימה למתן הסעדים המבוקשים בה. יחד עם זאת דחתה טענה לפיה מוטלת לפתחה אחריות בגין הפרה או כל מחדל, ובקשה לעמוד על זכותה לפיה הקצאת מגרשים בשטח האגודה  מותנית בהסכמתה.
6. רמ"י התגונן מפני התביעה בטענה לפיה התובעים לא הוכיחו זכות לחכור את החלקות כמבוקש בעתירה, וכי אינם זכאים לחכירת מגרש במלוא שטח החלקה על פי המצב המשפטי המחייב. כן הכחיש רמ"י קיומה של הבטחה שלטונית מחייבת ואף טען כי הסיכום ממאי 2007 היה כפוף להסכמה שלא ניתנה. כן טען כי התובעים אינם זכאים לעתירתם נוכח שינויי עמדה ותוכניות מצידם ונוכח בניה בלתי חוקית בחלקות. רמ"י הוסיף וטען כי ההליכים הקודמים אף הם משתיקים את התובעים בתביעתם זו, באשר נדחו בהם כבר טענות דומות שטענו כלפי רמ"י.
7. יש לבחון, אפוא, בהליך זה, את זכויותיהם הנטענות של התובעים לחכירת החלקות, ובגדר כך יש לבחון גם את הטענות לגבי פסקי הדין בהליכים קודמים, ויש אף לבחון שאלת קיומה של הבטחה שלטונית כנטען.

הליכים קודמים:

8. כבר מאמצע שנות ה – 90 של המאה הקודמת פנו התובעים לנתבעות בהליכים להחכרת החלקות. פנייתם התאפשרה על רקע החלטות מועצה מספר 339 (משנת 1986), 438 ו – 454 (משנת 1990) שאפשרו לבעלי מקצוע המחזיקים מגרשים במושבים לרכוש זכויות חכירה בהם בתנאים מיטיבים. יוער כי החלטות אלה והתנאים העדיפים אשר אפשרו בוטלו בינתיים בהחלטת מועצה 914 משנת 2001. פניות התובעים לא הסתייעו, מחמת שרמ"י התנה את הסכמתו להחכרת החלקות בהגבלת שטח כל מגרש שיוחכר ל – 500 מ"ר (על פי הוראת אגף חקלאי מספר 10, שהיתה אז בתוקף), ואילו האגודה מאנה להתיר את פיצול החלקות. על רקע זה הוגשו ההליכים הראשונים שבין הצדדים.
9. בשנת 1996 הגישו התובעים ו 4 אחרים נגד הנתבעים כאן עתירה לבית המשפט המחוזי בתל אביב, בה"פ 729/96 ו – 1061/96, לצו עשה קבוע להחכרת החלקות ולמתן הסכמה לפיצולן, הכל נוכח עמדת רמ"י שלא להתיר חכירה בשטח של 2 דונם, והתנגדותה של  האגודה

--- סוף עמוד  3 ---

לפיצול החלקות.  תובענות אלה נמחקו נגד רמ"י, לבקשתה, והמשיכו להתברר נגד האגודה. במקביל עתרו התובעים לבית המשפט המחוזי בת"א בתובענה נוספת שהגישו נגד האגודה, בה"פ 229/97, להכרה בצאצאיהם כזכאים להשתתף בהרשמה והגרלה של מגרשי מגורים חדשים בהרחבה של חגור.

ההתדיינות בשלושת התיקים הסתיימה בהסדר בין התובעים לאגודה, על פיו הסכימה האגודה, בין היתר, כנגד חזרת התובעים מעתירתם בה"פ 229/97, להמליץ לרמ"י על החכרת החלקות לתובעים ואף על פיצול כל חלקה לעוד שני מגרשים, שתסכים להקצאתם לטובת שני צאצאים לכל משפחה, על פי התוכנית החלה (פסק הדין צורף כנספחים ג' ו – ד' ל תצהירי התובעים. הסדר פשרה זה קיבל תוקף של פסק דין (להלן: "ההליך הראשון" ו "הסכם הפשרה", בהתאמה).

10. לאחר הסכם הפשרה, בשנת 1999, פנו התובעים לרמ"י בבקשה לפיצול החלקות והחכרתן, על פי המתווה שבהסכם הפשרה ובהמלצת האגודה. רמ"י לא קיבל את המלצת האגודה וסירב למבוקש, בהתחשב בהחלטות מועצה 612 ו -737, שהתקבלו בינתיים, אשר הגבילו את מספר המגרשים למגורים בכל יישוב במסגרת ההרחבה עד ל – 15% יותר ממספר הנחלות המתוכננות, ובהתחשב בהרחבה אשר אושרה עד לאותו שלב למושב חגור. רמ"י הסכים לאשר החכרת בית המגורים לכל תובע על מגרש בשטח חצי דונם, אך לא נאות לפיצול והחכרת מגרשים נוספים בכל חלקה (ראה אודות כל אלה בפסק הדין בת.א. 2773/00 בוקר ואח' נ. מינהל מקרקעי ישראל, [פורסם בנבו] מיום 14.9.06 נספח ה' לתצהירי תובעים, ראה גם להלן). על כן, ומשעמדו התובעים על דרישתם להחכרת כל שטח החלקה תוך פיצולה לשלושה מגרשים ודחו את הצעת רמ"י, פנו שוב התובעים לבית המשפט.
11. בשנת 2000 הגישו התובעים ביחד עם אחר נוסף, נגד הנתבעים, תביעה בת"א 2773/00 בבית המשפט המחוזי בתל אביב, ובה עתירה לאכיפת הסכם הפשרה, תוך חיוב רמ"י לרשום את התובעים ואותו אחר, כחוכרים בחלקותיהם. התובעים טענו בתביעתם כי רמ"י מחויב להחכיר להם את החלקות בתנאים שהיו בתוקף בעת הסכם הפשרה או לפחות בעת שפנו לרמ"י לרשום זכויותיהם או לפחות כפי שהיו בעת שהגישו את תביעתם, ואילו רמ"י טען כי הינו מסכים לרשום חכירה אך רק על פי תנאים שיהיו בתוקף ביום אישור העסקה, ועל מגרש בשטח חצי דונם בלבד בכל חלקה. התביעה נגד האגודה נמחקה, ואילו התביעה נגד רמ"י נדחתה ועימה גם נדחתה הודעת צד ג' שהגיש רמ"י נגד האגודה. בפסק הדין נקבע כי רמ"י לא היה צד להסכם הפשרה ועל כן לא היה מחויב על פיו. כן נקבע כי אין לתובעים זכות קנויה לחכירת החלקות וכי זכותם לחכירה כאמור תלויה בהסכמות על פי החלטות מועצה שבתוקף. עוד נקבע כי בדין דחה רמ"י בשנת 1999 את דרישת התובעים להחכרת מספר מגרשים בכל חלקה, וזאת נוכח החלטות 612 ,737 ו – 959 שהיו אז בתוקף ואשר מנעו אפשרות להקצאה של יותר ממגרש אחד בשטח חצי דונם לכל תובע. בפסק הדין אף

--- סוף עמוד  4 ---

נקבע  כי באותה עת זכאים היו התובעים לקבל זכויות חכירה במגרשי הבתים המקצועיים בשטח של חצי דונם, אך דחו אפשרות זו ולא מימשוה. בסיום פסק הדין שם נקבע עוד כי בינתיים נכנסה לתוקף החלטה 1002, אשר אפשרה הגדלת מספר המגרשים לשיווק בכל מושב שכן קבעה כי: "מספר המגרשים בתכנית יקבע על ידי רשויות התכנון בתכנית תקפה", ובית המשפט עודד את התובעים לממש זכויותיהם על פי תנאיה, גם אם בתנאים פחות טובים משקיוו" (ראה נספח ה' לתצהירי תובעים, להלן: "ההליך השני" ו"פסק הדין השני", בהתאמה).

התפתחויות לאחר ההליכים הקודמים:

12. לאחר מתן פסק הדין השני המשיכו התובעים לפעול להסדרת זכויותיהם מול הנתבעים, ואילו המועצה ורמ"י, כמיישמת החלטותיה, המשיכו לשנות מעת לעת מדיניות והנחיות לגבי רישום והקצאת זכויות חכירה במקרקעי האגודה.
13. התובעים ביקשו לקדם את פיצול החלקות על פי החלטה 1002, אשר, על פיה נקבע מספר המגרשים להקצאה בהרחבות במושבים על פי תוכנית תקפה. גודל מגרשים כאמור נקבע בתמ"א 35, הרלבנטית לתקופת המשך המו"מ בין הצדדים, בשטח  350 מ"ר למגרש. על כן נאות רמ"י באותה עת לאפשר חכירה בחלקות תוך התנאתה בפיצול כל חלקה למספר מגרשים בשטח 350 מ"ר כל אחד. עמדת רמ"י לא התקבלה על דעת האגודה, אשר סירבה להגדלה לא מבוקרת של מספר המגרשים בתחומה,  ואף לא היתה מחויבת ליתן הסכמתה, שכן בהסכם הפשרה התחייבה להסכים לפיצול החלקות לשלושה מגרשים בלבד.

על כן פעלו התובעים לקידום הבנות בין כל הגורמים הרלבנטיים לטובת קידום עניינם.

הסיכום והמשך המגעים בין הצדדים:

14. ביום 13.5.2007, ביוזמת ב"כ התובעים, התקיימה פגישה במשרדי רמ"י, בין ב"כ התובעים (אשר ייצגה באותה עת 4 בני רשות במגרשי בעלי מקצוע, כולל התובעים) לגורמים בכירים אצל רמ"י – מתכנן המחוז, אדריכל ד. אמגדי, מנהל מחלקת תכנון, מר ד. וידר, מנהלת מחלקת עסקאות חקלאיות אז, גב' ר. צדקה, עו"ד מ. שרן מהלשכה המשפטית במחוז, יו"ר הועדה המקומית דרום השרון, דאז, מר שוהם, נציג ועד ההנהלה של האגודה, היועץ המשפטי של האגודה עו"ד פילו, נציגי התובעים ושני מתכננים מטעמם. במהלך הישיבה נבחנו דרכים להסדרת עניינם של התובעים ובסופה העלתה ב"כ התובעים על הכתב סיכום במכתב מיום 20.5.2017,  שהוא נספח ו' לתצהירי העדות הראשית של התביעה, וזה תוכנו: "סיכום: כדי לייצר "רק" שלושה מגרשים לפי הגדרת התכנון כיום, לבקשת האגודה – יתוכננו אכן 3 כולל הבית המקורי, ויתרה המגרש המקורי תהפוך למגרש נפרד בצבע צהוב,

--- סוף עמוד  5 ---

אך בלי זכויות בניה בשלב זה, כחלק מתוך המשבצת בלתי משוייך לפרטים, ובלבד שלמגרש נפרד זה תהיה נגישות לדרכים ותשתיות. כאשר האגודה תבקש תכנון מגרשים נוספים במשבצת שלא מיועדים להסדרת בעלי מקצוע קיימים אחרים יתרת המגרשים "המתאריים" לעיל – יתוכננו בעדיפות ראשונה על פני שטחים פנויים אחרים במשבצת. כל האמור לעיל כפוף לאישור הנהלת מחוז מרכז." (להלן: "הסיכום").

אין מחלוקת כי גודל המגרשים המפוצלים לפי הסיכום ובהתאם לתמ"א 35 הוא 350 מ"ר.

משמעותו של הסיכום, איפוא, כי לתובעים יוחכר המגרש שבו בנוי ביתם ושטחו 350 מ"ר, וכי בכל חלקה יוקצו להחכרה עוד שני מגרשים נוספים לבניה בשטח זה, ששיווקם הצפוי יהיה בפטור ממכרז, ואשר צפוי היה כי האגודה תפעל בהמלצה לגבי שיווקם, על פי הסכם הפשרה. דהיינו, המלצה לגבי שיווקן לצאצאי כל תובע.

15. לאחר התכתבויות בין הצדדים, דן צוות הנהלת המחוז של רמ"י ביום 20.5.2008 בבקשה להחכרה על פי הסיכום, והחליט להעביר את הנושא לדיון בפני הנהלת רמ"י (בוועדת עסקות ארצית "מסלול אדום" בירושלים) בהמלצה חיובית של הנהלת המחוז. כך על פי מכתב רמ"י מיום 18.6.2008, נספחים ח' וי"ב לתצהירי התובעים ופרוטוקול רמ"י, שצורף בהודעת התובעים מיום 1.5.2016.
16.  בין לבין, ביום 21.05.2007 נכנסה לתוקפה החלטת מועצה מס' 1110. החלטה זו תקנה את החלטות קודמות, תוך שהגבילה את אפשרות שיווק המכרזים במושבים בפטור ממכרז. בהחלטה 1110 נקבע כי "סעיף 5 יתוקן כלהלן: "5.1 שיווק מגרשי בנייה למגורים בפטור ממכרז על פי המלצת האגודה יעשה לגבי מס' מגרשים השווה ל-115% מתקן הנחלות. יתרת המגרשים תשווק במכרז פומבי... 5.3 מגרשי בניה למגורים אשר יוקצו בפטור ממכרז, יוקצו ע"י המינהל למומלצי האגודה, שהינם יחידים ואשר אינם בעלי זכויות בנחלה, במשק עזר או במגרש מגורים כלשהו, במועד הקצאת המגרש בהרחבה...".
17. הנהלת רמ"י אשר ישבה על המדוכה בישיבת ועדת עסקות מסלול אדום  ביום 29.10.2008, אשרה את המתווה שבסיכום רק בכפוף לכך שהמגרשים שיפוצלו מתוך החלקות ישווקו במכרז, זאת היות והמושב כבר מימש את כמות המגרשים המגיעה לו (115% בפטור ממכרז) (נספח י"ד לתצהירי תובעים וכן פרוטוקול וועדת מסלול אדום מאותו מועד, בהודעת התובעים מיום 1.5.2016).
18. מאוכזבים מעמדת הנהלת רמ"י, שמשמעותה כי מגרשים שיפוצלו מתוך החלקות ישווקו במכרז ולאו דווקא לצאצאי התובעים בהמלצת האגודה כפי שקיוו, חזרו התובעים ופנו

--- סוף עמוד  6 ---

לרמ"י בבקשה לפגישות והבהרות, ומשלא נענו, הגישה ב"כ התובעים בשמם ביום 28.5.2009 תלונה לנציבות תלונות הציבור (נספח ט"ז(1) לתצהירי התובעים).

במהלך בירור התלונה שוב נפגשה ב"כ התובעים עם נציגי הנהלת המחוז ברמ"י ביום 27.7.2009. לאחר פגישה זו הביאה והנהלת המחוז, את עניינם של התובעים לדיון חוזר בפני וועדת מסלול אדום בהנהלת המנהל (נספח 5 לתצהיר רמ"י).

19. בהמשך לכך כונסה שוב "ועדת מסלול אדום", ביום 15.12.2009, לדיון על עניינם של התובעים והחליטה לשנות החלטתה הקודמת, תוך שאישרה כי לכל אחד מהתובעים (ולמתיישב נוסף שעניינו נדון שם) תוקצה חכירה במגרש עליו בנוי ביתו, בשטח 350 מ"ר, ואילו שאר שטח כל חלקה יישאר בתחום משבצת המושב ללא זכויות בניה, תוך שהתובעים חויבו לציין כי הינם יודעים שאין להם זכויות בכל שטח נוסף מעבר למגרש שיוחכר.  (ראה תשובת נציב התלונות לב"כ התובעים, נספח י"ז לתצהירי התובעים וכן פרוטוקול הוועדה, שצורף בהודעת ב"כ התובעים מיום 1.5.2015).

החלטה זו משמעה – זכות לכל אחד מהתובעים לחכור מגרש עם ביתו בשטח 350 מ"ר, אשר יפוצל מתוך חלקתו, כאשר כל יתרת החלקה תנותק מביתו ואף לא תתאפשר בה חצר לביתו (ראה לעניין זה הסברי התובעים בסעיף 23 לכל תצהיר).

20. לאחר כל אלה פנו התובעים, ביום 26.10.2011 לרמ"י בדרישה לחכירת החלקות בשלמותן, ללא פיצולן. בפנייתם לרמ"י כתב ב"כ התובעים כך: "לאחר התלבטויות קשות, ולאור פסקי הדין רבים... החליטו מרשילוותר על תכנון של כל יח"ד נוספת, בפיצול או לא. הם מבקשים בפשטות לחכור את הנכס כפי שהוא לפי התב"ע הקיימת." (סעיף 5 למכתב נספח י"ט/1 לתצהיר תובעים, ההדגשות במקור, וראה גם נספח י"ט/2).

להודעה זו אייחס להלן משמעות רבה בפסק הדין.