.70מכאן לשאלות העולות בקשר לחוק המתקן שבו אנו דנים. כפי שנטען על-ידי בא הכוח המלומדת של המדינה, החוק המתקן נולד כדי לתקן פגמים וקשיי הפעלה בחוק העיקרי:
"פרשנותם של בתי המשפט ונוסחו הלקוי של החוק העיקרי יצרו תהליך מסורבל, לא יעיל, הגורם לכפל דיונים, הוצאות מיותרות, אי וודאות משפטית וכלכלית ודחיית הוצאת 'פסק משקם' סופי וחלוט, שהוא יעדו של החוק העיקרי – הסדרה כוללת ומהירה של חובות הגורם החקלאי".
החוק המתקן לא בא, לפי טענת המדינה, אלא להסיר אי-בהירות, כדי לסלק את הקשיים שנוצרו עקב פסיקות סותרות של בתי-משפט שונים וספקות בדבר פרשנותן הנכונה של הגדרות שונות שבחוק העיקרי; כמתואר בראשית דברנו, הורחבה בו הגדרת "חוב בסיסי";
--- סוף עמוד 332 ---
שונתה בין היתר הגדרת "חוב"; הובהר כי אין להבחין בין "חוב" ל"חיוב"; שונתה הגדרת "חוב כולל" על-ידי הרחבתה והחלתה על חובות ליום כ"ד בטבת תשנ"ב-31.12.91; הוחק נוסח חדש לסעיף 7לחוק העיקרי שהבהיר את ההוראות בעניין הפסקת כל הליך לגבי חוב או ערבות.
כמובן, אין המדובר רק בהסרת אי-בהירויות. עיקרו של דבר אינו בנוסח התיקונים אלא במהותם ובמשמעותם: יש בהם הרחבה – ויהיה זה גם לשם הבהרה אך בעיקר עקב למידת לקחים – של ההסדרים המפסיקים, במיגזר החקלאי שהחוק חל עליו, כל הליך לגביית חוב בדרך הרגילה הנוהגת לפי משפטנו. המטרה היא המרת ההליך המשפטי הרגיל בהסדר סטטוטורי הכולל אפשרות של מחיקת חובות. לפי החוק המתקן, זו האחרונה נרחבת יותר מזו שנקבעה בחוק העיקרי. זכותו של נושה יכול שתימחק לחלוטין או בשיעור ניכר.
לעניין זה אין חשיבות לכך שהסדרים דומים נהגו לפני החוק העיקרי או לפני החוק המתקן. הבהרנו שהחוק המתקן עומד על רגליו הוא, לצורך ענייננו, כי הוא הוחק אחרי תחילתו של חוק היסוד. משנקבעה חובה החלטית להעביר למשקם הליך לגבי חוב והתאפשרה מחיקת חובות נרחבת יותר מזו שנהגה עד אותה עת – יש בכך פגיעה בקניין. די לעניין זה שנפנה להוראותיהם של סעיפים 21ו- 22לחוק העיקרי, כפי שתוקנו על-ידי החוק המתקן.
אמרתי בהקשר זה ברע"א 1759/93 [1], בעמ' 150-151:
"בהפחתת החוב ובפריסתו יש כמובן משום פגיעה בקניין של צד ג' אשר לו חב החקלאי את חובו, והדבר מהווה שינוי של ההסדר שקבעו הצדדים ביניהם מעיקרו. פגיעה זו היא פוסט-חוזית ולכן היא חמורה שבעתיים. לעניין זה חשוב לזכור, כי צד ג' אינו בהכרח בנק או גוף פינאנסי אחר (כפי שהתכוונו לקבוע בתחילה כאמור בהוצאת החוק 'חוב שמקורו באשראי שניתן לגורם חקלאי מבנק ..' – מ' ש'), אלא יכול שיהיה גם אדם פרטי אשר הלווה כספים לאותו גורם חקלאי לצורכי עיסוקו כחקלאי או העניק לו שרות כלשהו, ועתה מפחיתים את סכום החוב אשר לו הוא זכאי: לדוגמה, אדם פרטי אשר ביצע עבודה כלשהי עבור אותו חקלאי או סיפק לו מצרכים, כגון הובלה או הספקת זרעים, שנעשתה לצורך פעילותו החקלאית של החייב – יקבל רק חלק מן התמורה".
פסק הדין שלי היה בגדר דעת מיעוט; אולם זאת לא ככל שהדבר נוגע לאיפיונו הנ"ל של החוק העיקרי, או של כל הוראה דומה המתקנת אותו ומרחיבה אותו. ראה בהקשר זה גם [86] (1935) louisville bank v. Radford(להלן – פרשתוהשווה: [86] radford) והשווה [87] (1937) ,wright v. Vinton branchשם נאנר בעמ' 456-457, מפיו של השופט ,brandiesשסיכם את פרשת [86] radford(אשר גם בה הוא פסק).
--- סוף עמוד 333 ---
The decision in the radford case did not question the power of congress" to offer to distressed farmers the aid of a means of rehabilitation
- under the bankruptcy clause. The original frazier
Bankruptcy power of congress, like its other great powers, lemke act was there held invalid solely on the ground that the 136and that, as applied;is subject to the fith amendment Impairment, of the mortgagee's security. The opinion to mortgages given before its enactment, the statute violated that Property which had been taken. It was not held that the enumerates five important substantive rights in specific Invalid, but that the effect of the statute in its entirety deprivation of any one of these rights would have rendered the act . Was to deprive the mortgagee of his property without due(הדגשה שלי – מ' ש') ."process of law אופיו של החוק המתקן כחוק דומה לדיני פשיטת-רגל אינו גורע מן המסקנה המובאת לעיל. דיני פשיטת הרגל הקיימים מוגנים על-ידי סעיף 10לחוק היסוד. אופיים כהוראות המאפשרות מחיקת חובות, קרי פגיעה בזכות קניין, הוא שהיה נבחן לו הוחקו אחרי תחילתו של חוק היסוד. אין בכך כמובן כדי להשליך על הבחינה לפי סעיף 8לחוק היסוד, בחינה שהיא פועל יוצא של מסקנתנו לפי סעיף 3לחוק היסוד.
.71הסדר משפטי בדבר מחיקת חובות בהיקף משמעותי הוא בגדר מעשה של נטילת רכוש מבעל החוב ועל-כן נושא עמו אופי של פגיעה בקניין. לעניין זה אין נפקא מינה בכך שגם אמלא נולד ההסדר המתואר היו פתוחות לפני הנושה דרכים משפטיות אחרות לנקיטת צעדי גבייה, שאף במסגרתם תיתכן מחיקה כלשהי של חובות – כגון הליכי פשיטת-רגל.
הקובע לעניין סעיף 3הוא אופייה ותוצאותיה של החקיקה הנבחנת ולא שאלת קיומן של חלופות משפטיות דומות. לא כן לעניין סעיף 8לחוק היסוד, ולכך עוד נשוב.
.72נטל השכנוע בדבר קיומה של פגיעה בקניין רובץ על מי שטוען זאת, ועליו להוכיח את גירסתו מכוח עודף ההסתברויות (ד"נ 4/69 נוימן ואח' נ' כהן ואח' [31], בעמ' 290), ולא מעל לכל ספק סביר, כפי שמקובל בהליכים פליליים.
.73המסקנה העולה מן האמור לעיל היא כי החוק המתקן פוגע בזכות הקניין. כפי שהוסבר, הקביעה כי בחקיקה פלונית יש משום פגיעה בקניין איננה בגדר סוף פסוק מבחינת חוקתיות החקיקה. עדיין פתוחה הדרך להוכיח כי על-אף הפגיעה, החוק המתקן נכנס לגדר המקרים שלגביהם קובע סעיף 8לחוק היסוד שהפגיעה אינה עולה כדי בטלות החקיקה. נעבור אפוא לסעיף 8הנ"ל.
--- סוף עמוד 334 ---
פגיעה בזכויות – סעיף 8לחוק היסוד
.74סעיף 8לחוק היסוד קובע לאמור:
"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".
אלו המרכיבים המצטברים של ההוראה החוקתית האמורה:
(א) הפגיעה נעשתה באמצעות חוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת שבו; (ב) החוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל; (ג) החוק נועד לתכלית ראויה; (ד) מידתה של הפגיעה אינה עולה על הנדרש.
.75סעיף 8משקף איזון בין האינטרסים החוקתיים לבין האינטרסים המשתקפים בחקיקה המועמדת במבחן החוקתיות. הקביעה בדבר קיומה של הזכות שבחוק היסוד והחובה לשמרה ולכבדה אינן יוצרות הגנה החלטית דווקנית, שאין חורג ואין חריג ממנה. זכויות אינן מוחלטות. הן בנויות על מציאת איזון בין הזכויות לבין הצרכים של כל הפרטים המרכיבים את החברה ועל זכות קיומה של המדינה והחברה בכללותן.
משמע, בכל דיון בזכות חוקתית נדרשת ראייה מאוזנת המביאה בחשבון לא רק את זכותו של מי שמלין על הפגיעה, אלא גם את זכויותיהם של אחרים, העלולים להיפגע מן ההענקה הייחודית והבלתי מאוזנת של הזכות. אין פירושו של דבר שיש לעולם שוויון בין הזכויות וכי אין אפשרות לקבוע עדיפויות וזכויות קדימה ביניהן. הזעקה להצלת חיי אדם קודמת לזכותו של פלוני למנוחת צהריים. ויש נסיבות שבהן גובר חופש הביטוי על זכות של אדם לשמו הטוב. הפתרון מתקבל כאמור בדרך של איזונים, שהם חלק מהותי מכל תורה חוקתית. סעיף 8מציג את האיזון המהותי והמרכזי לצורך ההכרה בזכויות לפי חוק היסוד שלפנינו.
על יחסיותה של זכות יסוד עמד המשנה לנשיא אלון בבג"צ 153/87 שקדיאל נ' השר לענייני דתות ואח' [32], בעמ' 242, כאשר ציין:
"... כלל גדול בידינו, שכל זכות יסוד אינה אבסולוטית אלא יחסית, וקיומה ושמירתה הם על-ידי מציאת האיזון המתאים בין האינטרסים הלגיטימיים השונים של שני יחידים או של היחיד והציבור, אינטרסים שכולם מעוגנים ומוגנים בדין...".
וחברי הנכבד הנשיא ברק כותב:
--- סוף עמוד 335 ---
"זכויות האדם אינן זכויות מוחלטות. אלו זכויות יחסיות המותנות בקיומה של מסגרת חברתית המקיימת אותן. פסקת ההגבלה נותנת ביטוי לאופי החברתי של זכויות האדם הקבועות בחוק היסוד. זכויות אלה אינן משקיפות על הפרט כאי בודד, הן אינן עוסקות בפרט ביחסיו עם עצמו. זכויות האדם הקבועות בחוק היסוד משקיפות על הפרט כחלק מהחברה. הן עוסקות בפרט וביחסיו עם זולתו. הן מניחות את קיומם של קשרים הדוקים בין הפרטים. על פי תפיסתה של פסקת ההגבלה, הפרט הוא יצור חברתי. אמת, עצם קיומן של זכויות אדם מניח את קימה של חברה אנושית, שבין הפרטים בה מתקיימים יחסי גומלין. אולם פסקת ההגבלה צועדת צעד נוסף. היא מניחה גם את קיומה של מדינה הצריכה להגשים יעדים לאומיים. היא מבוססת על קיומו של שלטון, אשר נועד לקדם מטרות לאומיות. היא יוצאת מההנחה שכוח השלטון הנתון למדינה הוא חיוני לקיומה ולקיום זכויות האדם עצמן. פסקת ההגבלה משקפת פשרה לאומית בין כוח המדינה לבין זכות הפרט" (ברק, בספרו הנ"ל, פרשנות במשפט, כרך ג, בעמ' תשנ"ד 475).
מכאן הטעם מדוע סעיף 8הנ"ל, הקובע תנאים מגבילים לתקפותו של דבר חקיקה הפוגע בזכות מבין הזכויות המנויות בחוק היסוד הנ"ל, גם מגביל בכך את ההגנה המוענקת על-פי חוק היסוד, שהרי הוא מכשיר הוראה פוגעת כאמור ומותירה תקפה. לשון אחר, יכול שתהיה פגיעה בזכות יסוד אשר תחשב לתקפה מאחר שהיא ממלאת אחר התנאים שבסעיף .8
סעיף 8דן במקרים בהם יש פגיעה בזכות – כגון במקרה דנן שבו הסקנו ממהותו של החוק כי הוא עומד בניגוד להוראותיו של סעיף 3לחוק היסוד. סעיף 8מונע פסילתו של החוק, מטעמים חוקתיים, אם הוא עומד בדרישות המאזנות, שאותן הוא מונה אחת לאחת. סעיף 8מכיל איפוא הוראה בעלת שני מטענים: האחד שלילי והאחר חיובי.
פיסקת ההגבלה, כדברי חברי הנכבד, הנשיא ברק, "מניחה פגיעה בזכות האדם אשר נועדה להגן על זכות האדם" (שם, בעמ' 476). ברוח זו יש לפרש את רכיביה של פיסקת ההגבלה: משמעותם ומטרתם של התנאים שבה ליצור איזון בין זכויות לגיטימיות סותרות וליצור סולם עדיפויות בין אינטרסים שונים, שמטרת כולם שמירת הערכים החיוניים לקיום כבוד האדם וחירותו. גם אינטרס חברתי לגיטימי יכול להיכלל בתחום זה, שהרי – כפי שהוזכר – ייתכנו נסיבות שבהן הפגיעה בזכותו של האדם היא בגדר מעשה חיוני להצלתם או לישועתם של רבים אחרים. אגב, מבחינה זו יש במבנה משפטי כמתואר דמיון מה לאמות המידה המשמשות את הגנת ה-"צורך
"strictu senso" בדיני העונשין.
--- סוף עמוד 336 ---
פגיעה בחוק או לפי חוק
.76הוראה המבקשת להגביל זכות יסוד צריכה להסתמך על אמירה מפורשת בחוק או לנבוע מאקט הנסמך על סעיף הסמכה מפורש שבחוק (ראה גם פרשת מיטרני [7]). הביסוס בהוראת חוק או בהוראה הנסמכת על אמירה מפורשת בחוק, בא ליצור עיגון פורמאלי במילה הכתובה של החוק החרות בישראל, זאת להבדיל מכלל משפטי ערטילאי הנלמד מן הדין. זהו סייג שבצורה העוטף מגמה שבתוכן. עניין הצורה נושא עמו, כפועל יוצא ממהותו, את הפורמאליות הנשענת על החוקיות ומחזק אותה.
לגבי החוק אשר אותו אנו בוחנים עתה, היינו החוק המתקן, המענה לדרישה הנ"ל הוא ברור וגלוי: החוק המתקן הוא חוק של הכנסת, ובתור שכזה הוא עונה, ללא שיעור של ספק, לתנאי הראשון שבסעיף .8
חוק הולם את ערכיה של מדינת ישראל
.77אין פוגעים בזכויות שלפי חוק היסוד שלפנינו אלא בחוק "ההולם את ערכיה של מדינת ישראל". על ערכיה של מדינת ישראל אנו למדים לצורך ענייננו מסעיפים 1ו-1א לחוק היסוד, אשר זו לשונם:
"עקרונות .1זכויות היסוד של האדם בישראל מושתתות על ההכרה
יסוד ההכרה בערך האדם, בקדושת חייו ובהיותו בן-חורין והן יכובדו ברוח העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל.
מטרה 1א. חוק-יסוד זה, מטרתו להגן על כבוד האדם וחירותו, כדי לעגן בחוק-יסוד את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית".
ערכיה של מדינת ישראל הם ערכיה של מדינה יהודית ודמוקרטית. איזכור העקרונות המונחים ביסודם של הערכים הללו מובא בסעיף 1א, שנוסחו צוטט לעיל. משמע, הדרישה לכך שפגיעה בזכות יסוד – כדי שיראו בה פגיעה כדין – תסתמך על חוק, אינה כללית וסתמית. לא כל חוק נושא עמו אותה הגבלה הפוטרת פגיעה בזכות יסוד ממשמעותה החוקתית. רק חוק העומד מבחינת אופיו ומהותו בקריטריון שהובא בסעיף 8, עונה לדרישותיו של הרכיב האמור של הוראת החוק שבה אנו דנים.
.78החוק המתקן – כקודמו החוק העיקרי – הולם לטעמי את ערכיה של מדינת ישראל: משבר קשה ביותר פוקד, אליבא דכולי עלמא, את המיגזר החקלאי, משבר
--- סוף עמוד 337 ---
הנמשך כבר מספר לא מועט של שנים. מול התמוטטות אפשרית של אלפי יחידות משקיות בחקלאות, הסבל האנושי הכרוך בכך, אובדן רכושם ועתידם של חקלאים רבים – וכפועל יוצא גם פגיעה מהותית אפשרית בענף החקלאות כולו – בחר המחוקק ביישום החלופה של הסדר בלוויית שיקום, העדיפה בעיניו על פני פירוק כפשוטו. ביצירת הרעיון של הסדר עם נושים הכרוך בפגיעה בנושים ובקניינם, החוק אינו מחדש. אפשרות זו כבר קיימת גם לפי דיני פשיטת הרגל ודיני פירוק תאגידים. אולם בקיומו של דגם קודם ודומה לא היה כשלעצמו כדי לשלול מן המהלך המשפטי החדש את אופיו כפגיעה בקניין. היסוד הנוסף והמחדש בחוק העיקרי ובחוק המתקן הוא היסודות של שלילת מעמדו של בית המשפט ואופי הסדרי השיקום. רעיון השיקום נכנס, אגב, בשלבים גם אל התחומים של דיני פשיטת-רגל ופירוק (בינתיים בדרך ההכוונה המעשית על-ידי בית-משפט ועדיין לא על-ידי חקיקה מקיפה).
פעולה חקיקתית להצלתו של ענף כלכלי נעשתה גם בארצות דמוקרטיות אחרות, וגם בכך אין החוק שלפנינו בגדר חידוש: ראה, למשל, בארצות-הברית את ה- bankruptcy 1986, .judges, u. S. Trustees and family farmer actהתערבות המחוקק, כדברי הצעת החוק שקדמה לחוק העיקרי (הצעת חוק הסדרים במגזר החקלאי משפתי), כדי למצוא הסדרים למיגזר החקלאי הפכה למחויבת המציאות אף ביתר שאת, לאחר שהסדרים קודמים לא הוכיחו את עצמם והותירו את המיגזר החקלאי במשבר עמוק, ולפי הטענה אף החריפוהו.