יש בחקיקה שלפנינו השתקפות של ערכי חברה המאמינה באחריותה של המדינה לגורל אזרחיה, המטפחת את התחושה שאזרחי המדינה ערבים זה לזה. מתן תשומת הלב לגורלו של האדם העמל היא סימן היכר ראוי ואף חיוני למשטר בעל ערכים אנושיים, המכיר בשוויון בין בני-אדם והנכון להעמיד כלים חוקיים, אשר ישרתו פתרונות אפשריים לבעיותיהם. מובן שהסדר חובות מותנה, לא אחת, במחיקת מקצתם של חובות או במורטוריום בעל אופי דומה, ואלה פוגעים בזכויותיהם של הנושים.
.79דומה כי ערכאות השיפוט אשר החלטותיהן נמצאות לפנינו בגדר רע"א 1908/94 ו- 3363/94הרחיבו מעל למידה הראויה את תפקידו של בית המשפט בבואו לדון בבדיקת השאלה, אם החקיקה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל. בית המשפט אינו יושב לדין כדי לנהל את כלכלת המדינה. הוא אינו משכתב את החוק. הוא אינו הופך את המשני לעיקרי כדי לקבוע שחקיקה הלוקה לטעמו בפגם או בחולשה כלשהם הופכת לבלתי הולמת את ערכיה של המדינה. בית המשפט אינו נקרא להצהיר מהי, טעמו, החקיקה הצודקת ביותר או הנבונה ביותר לשם פתרונה של הבעיה שעמה הוא מתעמת. בית המשפט נקרא לבחון, במסגרת מרכיב זה של סעיף 8, אם החקיקה הנפרסת לפניו, על-פי תכליתה ומגמתה הכלליות, , grosso modoהולמת מדינה דמוקרטית ויהודית. על כגון דא אמר השופט blackמבית המשפט העליון של ארצות-הברית:
--- סוף עמוד 338 ---
Under the system of government created by our constitution, it is up to" Legislation. There was a time when the due process clause the legislatures, not courts, to decide on the wisdom and utility of Unwise or incompatible with some particular was used by this court to strike down laws which were thought 144, unreasonable, that is ...economic or social philosophy The doctrine that prevailed in lochner, coppage, adkins, burns and like , that due process authorizes courts to hold laws- unconstitutional when they believe the legislature has acted cases Has long since been discarded. We have returned to- the original constitutional proposition that courts do not unwisely Of legislative bodies, who are elected to pass laws. As this court substitute their social and economic beliefs forthe judgment , 'We are not concerned 1941stated in a unanimous opinion in .'... With the wisdom, need, or appropriateness of the legislation Problems, and this court does not sit to 'subject the state legislative bodies have broad scope to experiment with economic To an intolerable supervision hostile to the basic Principles of our government and wholly beyond the protection which the" general clause of the fourteenth amendment was intended to secure ,.black, j) 730- 729, at[88] (1963) ferguson v. Skrupa) (for unanimous court (אזכורי הפסיקה – הושמטו – מ' ש').
אני ער לכך שהגישה לטענה בדבר פגיעה בזכות קניין אינה אחידה בכל מדינה ומדינה, וכי במערכות החוקתיות השונות מתגלה מיגוון של גישות, החל בהימנעות המוחלטת של קנדה מעצם הדיון החוקתי בנושא זה, דרך קביעת העדיפות הנמוכה לנכונות להתערבות בענייני פגיעה בקניין בבית המשפט העליון בארצות-הברית, וכלה בבתי-משפט שהם פעילים ומתערבים יותר בביקורת על המהלכים הכלכליים הממלכתיים.
הגישה שלפיה יש מקום להרחבה של גישת ההתערבות, בכך שמספר ידים בידי בית המשפט של בדיקה כלכלית ועניינית של כל פרט, תנאי וסייג שבחוק, להבדיל מבדיקתו המהותית של החוק, גישה זאת תעניק לבית המשפט, לטעמי, סמכויות הצריכות להיות שמורות לרשות אחרת; קרי, היא תציב את בית המשפט במעמד של מעין בית מחוקקים עליון המקיים ביקורת עליונה לשמה ומחזיק בידיו סמכות של וטו על המדיניות (להבדיל מן החוקתיות) שביטוייה בחוק הנדון לפניה.
--- סוף עמוד 339 ---
דוגמה לגישה הבלתי מקובלת עליי היא קביעתו של אחד מבתי המשפט בנושא שלפנינו, כי החוק המתקן איננו הולם את ערכיה של מדינת ישראל, בשל כך שהוא חל רק על המושבים (ולא על הקיבוצים). קביעה זו – שהיא, אגב, גם בלתי מדויקת מן הבחינה העובדתית – היא דוגמה לגישה עקרונית מוטעית, שלפיה רק אם החוק יגיע מבחינת היקף תחולתו למרב הדרוש, לטעמו של בית המשפט, ניתן יהיה להסיק כי הוא הולם את ערכיה של המדינה. החקיקה הכלכלית, שהיא פרי מדיניות כלכלית, קובעת את היקף תחולתה לאור שיקולי המחוקק ולאור נתונים כלכליים שונים, שאינם בידיעתו או בתחום מומחיותו של בית המשפט. לא לשם כך הוענקה סמכות הביקורת החוקתית לבית המשפט, יהיה זה במקומותינו ויהיה ז בכל אתר שבו מקיימים ביקורת חוקתית מסוג זו שלפנינו. אני שב בהקשר זה ומזכיר את החלטתו של המחוקק הקנדי שלא לכלול בחוקה את נושא הפגיעה בקניין.
.80נעבור מן הכלל אל הפרט.
הערכאות הראשונות מצאו שורה של פגמים בחוק, שהובילון למסקנה כי אינו הולם את ערכיה של מדינה דמוקרטית ויהודית: (א) כאמור, החוק מסדיר רק בעייתו של חלק מן המיגזר החקלאי, קרי המושבים, ולדעת בית המשפט – יש בכך משום פגיעה בשוויון.
(ב) המעמסה הוטלה רק על מה שבית המשפט מכנה חלק "אקראי" ו"בלתי מזוהה" מן הציבור, היינו על הנושים של החקלאים שבהסדר; להבדיל מהטלת המעמסה על הציבור בכללותו. לפי גירסת בית המשפט אף בכך יש משום פגיעה בשוויון.
אין ממש בגירסתו של בית המשפט קמא ברע"א 1908/94 הנ"ל כאילו הפעלת התכנית שהחוק מבקש לשרת, על-ידי הטלת חיובים הנופלים על הנושים בלבד, יש בה משום נקיטת דרך שאינה הולמת את ערכי מדינת ישראל. הסברה כי ערכי מדינת ישראל מחייבים הטלת כיסויה של כל אינסולבנטיות של ציבורים מוגדרים על משלמי המסים בכללותם, תלויה על בלימה. אלמלא הוחקו החוק העיקרי והחוק המתקן, היו חלים על גביית החובות ועל ניסיונות ההסדר דיני ההוצאה לפועל או דיניפשיטת הרגל או שנייהם. האם לפיהם היה מתחלק האובדן הכספי הנובע מגבייה חלקית או אפסית של החובות של מי שאינו מסוגל לפרוע חובותיו, על פני הציבור בכללותו? מובן שהתשובה לכך היא שלילית, ואיש מעולם לא הציע כי כך יהיה.
הוא הדין בעניין הטענה, המוטעית עובדתית, בעניין אי-כיסוי חובותיהם של הקיבוצים. כפי שצוין, קובע החוק תחולה על חובות של מספר מסוים של קיבוצים שנמנו בו. זאת ועוד, ננקטו דרכים אחרות כדי לטפל בחובות הקיבוצים, אז ועתה. אולם
--- סוף עמוד 340 ---
גם לו לא נכלל בהסדר שלפנינו עניין חובות הקיבוצים, לא היה בכך כדי לשלול מן החוק את אופיו כדבר חקיקה ההולם ערכיה של מדינת ישראל. השאלה שניצבה לפני בית המשפט הייתה אם חוק, הבא להסדיר חובות של אלפי משקים במיגזר החקלאי, הולם בתכליתו ובמהותו מדינה דמוקרטית ויהודית. התשובה לכך היא חיובית, כי הסדרת חובות במיגזר כלכלי נרחב היא פעולה ראויה, הן אצלנו והן במדינות דמוקרטיות אחרות שבהן נקלעו עובדי האדמה לקשיים דומים. המחוקק ראה לבחור, מבין הפתרונות החלופיים, את הפתרון שאינו מוחל על כל האזרחים שנקלעו לקשיים כלכליים. אין בכך כדי להביא למסקנה שהוא בלתי חוקתי.
לעניין כיסוי החובות על-ידי שמיטת ובות חלקית או כיסוים מקופת הציבור: יכול חוק לקבוע הסדר עם נושים, על יסוד מחיקת חובות ופגיעה בקניין, בלי שיראו בכך מסקנה שאינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל או של כל מדינה אחרת בעולםהחופשי. למשל, הדין העברי בדבר שמיטת חובות (דברים, טו, א-יא [א] ) פוגע כמובן רק בנושים ולא בכל הציבור. הוא הדין בדיני פשיטת-רגל המודרניים בכל אתר ואתר. אלו הם בגדר הכרח כלכלי. ההיחלצות לשיקום בדרך של הסדרת חובות, אף תוך מחיקת מקצתם, היא לעתים המוצא היחיד, אך אין נובע מכאן עדיין שכל משלמי המסים, להבדיל ממי שקיים לפרנסתו קשרים כלכליים עם החייב, נושאים בחובה לכסות חובות ולשאת בהסדרים.
סיכומו של דבר – סברת בית המשפט – כי רק חוק שיסדיר את החובות על-ידי הטלת הנטל על הציבור כולו ואשר יקיף בהוראותיו את כל סוגי החייבים בחקלאות (ולמה רק בחקלאות?), הוא חוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, וכי כל חוק אחר משולל תכונה זו ופוגע כביכול בשוויון – היא סברה מוטעית. כמבואר, גישתם של בתי המשפט מגלה במידה רבה הערכה בלתי נכונה של תפקידו של בית המשפט ושיקוליו בסוגיה שבה אנו דנים. במקום הערכה עניינית ומציאותית של החוק שהוחק, הכריע בית המשפט כי החוקתיות מתלווה רק לדרכי החקיקה האופטימליות מבחינת תבונתן או צדקתן, לפי טעמו; בעשותו כן לא פעל בתחומי סעיף 8, אלא מעבר לכך ומחוץ לכך.
מקובלים עליי, בהקשר זה, דבריה של פרופ' רדאי (משפטים כג (0000) 21, 52) כפי שהובאו גם בתשובת היועץ המשפטי לממשלה, לפיהם:
"בבחירה בין מושגי הצדק השונים בהפרטת זכויות האדם קיימות תמונות שונות לנגד עיניהם של בית המשפט ושל המחוקק. עובדה זו מובילה אותם לבחור בגרסאות צדק שונות: המחוקק – בגרסת הצדק המקרו-סוציו-כלכלית והצדק הקבוצתי; ובית המשפט – בגרסת הצדק הפורמאליסטי-משפטי והאינדיוידואליסטי. על-פי עקרונות הדמוקרטיה החוקתית בישראל, הרי שבהתנגשות בין גרסאות אלה על בית המשפט לכבד את מדיניות הצדק שהמחוקק בחר, בהיותה גרסת צדק אשר אין לטעון כנגדה כי היא איננה מיועדת לתכלית ראויה או שאינה הולמת את ערכי מדינת ישראל".
--- סוף עמוד 341 ---
ראה גם 489, 487, at[88] (1955) . ,williamson v. Lee optical coבו נאמר: The problem of legislative classification is a perennial one, admitting" Different remedies or so the legislature may think. Or the reform of no doctrinaire definition. Evils in the same field may be of Maytake one step at a time, addressing itself to the phase .of the problem which seems most acute to the legislative mind Remedy there, neglecting the others. The prohibition of the legislature may select one phase of one field and apply a Discrimination ... The equal protection clause goes no further than the invidious ובעמ' 487-488: Aims to be constitutional. It is enough that there is the law needs not be in every respect logically consistent with its That the particular legislative measure was a rational an evil at hand for correction, and that it might be thought ."way to correct it סיכומה של נקודה זו: פתרון סביר, בלתי שרירותי, שביטויו בחוק יכול להלום ערכיה של המדינה, אף אם בית המשפט היה בוחר בדרך צודקת יותר או נבונה יותר, לטעמו, לו הייתה הבחירה בידו. משגהו של בית המשפט במקרה כגון זה שלפנינו הוא בחיפוש אחר פתרון אחד ויחיד, אופטימלי לטעמו, אשר רק בו הוא מזהה את החוק התואם את ערכיה של מדינת ישראל. על בית המשפט להיות מודע לכך כי יכולה להיות מערכת רב-גונית, בגדר מיתחם או מירווח של פתרונות חלופיים אפשריים, אר כל סוג הוראות הכלול בה יהלום את ערכיה של המדינה. רק חוק החורג לחלוטין ממערכת החלופות החוקיות, יידחה מפני שיחסר בו אופיו ההולם.
נועד לתכלית ראויה
.81המילים "תכלית ראויה" מתארות מטרה חיובית מבחינת זכויות האדם וערכי החברה, לרבות התכלית של קביעת איזון סביר והוגן בין זכויות של בני-אדם שונים, בעלי אינטרסים העומדים לעתים בניגוד זה לזה. תכלית ראויה היא זו היוצרת תשתית לחיים בצוותא, אף אם יש בה פשרה בתחום הענקת הזכויות האופטימלית לכל פרט ופרט, או אם היא משרתת מטרות חיוניות לקיום המדינה והחברה. היה ויש לחוק מספר תכליות השלובות זו בזו, יינתן משקל רב, אם כי לא מכריע, לאופי הדומינאנטי שלו. עם זאת אין להתעלם גם מן התכליות המשניות כדי לבחון את השלכותיהן על זכויות האדם.
כדי לקיים את דרישת סעיף 8יש אפוא לבחון אם לחקיקה הפוגעת בזכות יסוד, הנבחנת לפי סעיף 8, יש חשיבות ומשקל כדי להצדיק את הפגיעה בזכות. לא ניתן
--- סוף עמוד 342 ---
להעניק חשיבות דעת ומשקל לתכלית שולית, שערכה הבונה הוא זניח, אם התוצאה היא פגיעה מהותית בזכות כבוד האדם יסוד. כדי להצדיק פגיעה בזכות, מן הנכון שיהיו כאמור חשיבות ומשקל ראויים לתכלית המבוקשת. לשון אחרת, הטרה המבוקשת חייבת להיות חשובה וחיונית כדי להצדיק פגיעה בזכות (ראה גם פסק הדין הקנדי . R. V[114] (1986) .oakes התכלית העולה מן החוק ייתכן שתעלה מבין שורותיו רק אחרי עיון ובדיקה, אולם היא צריכה להתגלות, אף אם אינה מוצהרת, כדי שהיא תוכל להישקל מול הפגיעה ומשמעותה. כמוזכר לעיל, נטל השכנוע רובץ על מי שטוען לקיומה של התכלית הראויה.
זאת ועוד, התכלית הראויה צריכה לעלות בעת בחינתה על-ידי בית המשפט. לעניין זה בית המשפט אינו כפות רק על-ידי התכלית שעמדה לנגד עיני המחוקק. אכן חזקה על המחוקק שפעל בתום לב, ומכל מקום אין מתחקים אחר מניעים סמויים של הפרטים המרכיבים את הרשות המחוקקת, להבדיל מן התכלית שעמדה נגד עיני המחוקק, כרשות שלטונית קולקטיבית (ראה בג"צ 620/85 מיעארי ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח' [33], בעמ' 187). בית המשפט בודק את התכלית שהנחתה את המחוקק, כביטוייה בהנמקתו של מי שהציע את החוק ובדעת הרוב כפי שהתגבשה. עם זאת, ייתכן גם שהיא מתגלית לנגד עיניו רק בעת בדיקתו של הנוסח הסופי של החוק ושל השלכותיו.
.82(א) ברע"א 1908/94 קבע בית המשפט כי התכלית של החוק המתקן אינה ראויה. לדבריו, לא הייתה כל אינדיקאציה לכך כ הרחבת הפגיעה בזכויות הקניין של הנושים על-ידי החוק המתקן נעשתה לתכלית ראויה, אשר לא ניתן היה להשיגה ולממשה על-ידי החוק העיקרי. בית המשפט ציין כי בדברי ההסבר להצעת החוק לא היה כל פירוט בדבר טעמי התיקון וגם בעת הצגת הנושא בכנסת לא הובא פירוט ענייני לקשיים בהפעלת החוק העיקרי.
כדברי בית המשפט*:
"... אין כל הסבר בחוק המתקן למה יש צורך, למטרת הצלת המגזר החקלאי, בהרחבת הפגיעה בעקרונות היסוד של חברתנו ובזכויות היסוד של אזרחיה ...".
כפועל יוצא מכך הסיק בית המשפט כי גם לא הוכח, נוסף לאמור לעיל, שהפגיעה היא
"במידה הנדרשת", נושא אשר בו נדון בנפרד.
_________________
* פ"מ תשנ"ד (3) 243, בעמ' .263
--- סוף עמוד 343 ---
(ב) סבירה בעיניי הטענה כי תכליתו של החוק המתקן היא כתכליתו של החוק העיקרי. שנייהם דנים באותו נושא. היינו, ניסיון לפתור את המשבר במיגזר החקלאי המושבי. אין בתכלית זו "פגיעה בעקרונות היסוד של חברתנו". החוק המתקן לא הביא חידוש בתכלית הבסיסית, אלא ביקש ליישר הדורים, להסיר ספקות, לשכלל שיטות ולייעל דרכי הפעולה, לאור לקחי העבר. כפי שהסברנו, באי-תחולת חוק היסוד על החוק העיקרי, אין כדי לשלול מבית המשפט את האפשרות לבדוק התאמתו של החוק המתקן לעקרונותיו של חוק היסוד, כדי לבחון אם לחוק המתקן תכלית שונה מזו של החוק העיקרי שההסברים לגביה היו מפורטים ומלאים יותר.