(ה) אודי רקנאטי הוא בנו של רפאל, וכתב האישום מציין כי בתקופה הרלוואנטית היה אודי משנה למנכ"ל הבנק וחבר ההנהלה המצומצמת, וכן חבר הדירקטוריון של אי.די.בי.. מאז אפריל 1983 היה גם האחראי על הפעילות בנושא ניירות הערך. עיקר מעורבותו, כך מסתבר מראייה מלאה יותר של העובדות, היה בשלהי התקופה, כשהיה מופקד על נושא ניירות הערך והיה בקשר מתמיד עם אביו רפאל בכל הבעיות שהתעוררו בנושא המניות וויסותן. בהיותו חבר ההנהלה המצומצמת היה מעורב בקביעת מדיניות ובקבלת החלטות.
(ו) הערער אהרון מאיר מתואר בכתב האישום כמי ששימש החל משנת 1971 מנכ"ל בנק המזרחי וקבע, יחד עם אחרים, את מדיניות הבנק בתחומים הנוגעים לכתב האישום וגם היה אחראי על ביצועה של מדיניות זו הלכה למעשה. תיאור זה אכן משקף את עומק מעורבותו של מאיר בכל עסקי בנק מזרחי, בקשרים עם הרשויות, בהידברות עם הבנקים האחרים ובגיבוש מדיניות הוויסות של בנק זה וביישומה. הגם שהיו בדירקטוריון הבנק כאלה שחלקו על דעתו ומדיניותו, הוא הצליח תמיד לשכנע את דירקטוריון הבנק להעניק לו את הכוח והסמכות להוביל את המדיניות שנקט.
(ז) המערער דב נווה מתואר בכתב האישום כחשב הבנק וכמשנה למנכ"ל, ובתוקף תפקידיו היה, בין היתר, אחראי על מחלקת החשבונות של הבנק ועל הכנת הדו"חות
--- סוף עמוד 273 ---
הכספיים. עיקר פעילותו של נווה בעסקי בנק המזרחי היה אמנם בתחומים שהוגדרו, אבל ניתן לומר כי בבנק זה היה מוסד מנהל שנמנו עמו חברי דירקטוריון. במינהלה זו, שהייתה מורכבת מחברי דירקטוריון ומפקידים בכירים, היה נווה חבר, הגם שלא היה חבר דירקטוריון. מינהלה זו היא שהחליטה בענייני הוויסות כבעניינים אחרים.(ח) למערער בבלי, למעמדו ולתפקידו כרואה-חשבון בבנק לאומי, אתייחס בעת שאדון בנפרד באישם שיוחס לו הרשויות.
35. משהתוודענו לבנקאים ולבנקים שהיוו גורם מרכזי בפרשת ויסות המניות הבנקאיות, נדרשת התייחסות ניכרת לרשויות השלטון, אשר היוו גורם לא מבוטל בכל הקשור בהתהוות מדיניות הוויסות, התפתחותה ותכנון הפסקתה. רק לאחר שתהיה לנו תמונה מלאה בדבר רשויות אלה והקשר ההדוק שהתקיים בין נציגי הרשויות לבין מנהלי הבנקים ופקידי הבנקים, נוכל לבחון את טענות המערערים גם במישור המקדמי וגם לגופן של ההאשמות אשר נדונו והסתכמו בהרשעות.
36. כתב האישום כמעט אינו מתייחס לרשויות השלטון, כאילו לא היו להן חלק או מעורבות בפרשת ויסות המניות. פסק הדין דן לא מעט במעורבות שגילו הרשויות השונות בכל הפרשה, אך, לדעתי, לא בעומק המתחייב. לכן נראה לי כי ראוי הדבר שבמסגרת זו ובשלב הזה אפרט מי הן אותן הרשויות שהייתה להן נגיעה לפרשה, או שאמורות היו לגלות עניין במתרחש ולנקוט צעדים ואמצעים שבתחום סמכותן שבדין. יש להתייחס לא רק לרשות, אלא גם לסמכות הנתונה בידה ולתפקידים שיועדו לה, לראשיה ולפקידיה, על-פי החוק.הממשלה.תיאור רב עניין ומלא תוכן של מאפייני שוק ההון בישראל ושל המבנה המוסדי של רשויות השלטון הפועלות בשוק ההון ומפעילת אותו מצוי במסמך שהונח לפני בית המשפט ושהוכן על-ידי משרד האוצר בחודש מרץ 1985. זהו אחד המסמכים אשר הוגשו לוועדת בייסקי ואשר הונחו גם לפני בית המשפט של הדרגה הראשונה בענייננו.ממנו למדים לדעת כי הדומינאנטית בקביעת המדיניות הכלכלית של ישראל ושל שוק ההון היא ממשלת ישראל. נאמר לגביה, שבמשך כל שנות קיום המדינה הייתה מעורבות הממשלה בנושאים אלה חורגת מכל הידוע בארצות בעלות משטר חופשי. הביטוי העיקרי למעורבות זו הוא בעובדה שרוב הכספים הנצברים במערכות החיסכון השונות בישראל, לטווח בינוני וארוך, מנותבים לאוצר המדינה או מכוונים על-ידי הממשלה. היא זו הקובעת את התנאים שלפיהם יתנהג שוק ההון ואת המכשירים הפינאנסיים העיקריים, בהיותה הגייס העיקרי של כספי החסכונות. היא גם המנתבת את עיקר האשראים לזמן בינוני וארוך. משקלה של הממשלה בגיוס ההון הגיע בשנת 1981לכדי 78% מכל ההון, ובשנת 1982 לכדי 75%.
--- סוף עמוד 274 ---
הממשלה היא גם זו שראתה לנכון ולרצוי מבחינתה ליתן עוצמה וכוח למערכת הבנקאות, שכן, כמוסבר לעיל, נעזרה בה מאוד לגיוס הון בין-לאומי שהיא כה נזקקה לו בכל השנים. יש שגישה זו של הממשלה הקרינה על מדיניותו של שר האוצר והדריכה את פעולות משרד האוצר, ויש שהמעמד הבכיר של שר האוצר ומרכזיותו, על-פי הדין, בהפעלת המדיניות הכלכלית הם שהנחו את הממשלה בשיקוליה ובהחלטותיה. זאת דרך כלל, וכך גם בנושאים שבמוקד משפט זה - המסחר בשוק ההון ומדיניות הוויסות של הבנקים.הממשלה מעורבת, על-פי דין, במידה רבה גם בכל הקשור לבנק ישראל. היא הממליצה לפני נשיא המדינה (ולמעשה קובעת) מי ימונה כנגיד בנק ישראל אשר במסגרת תפקידו הוא יועץ לממשלה בענייני מטבע ובעניינים כלכליים. הממשלה היא הממנה ועדה מייעצת ומועצה מייעצת לבנק ישראל. נגיד הבנק משמש במסגרת תפקידו כיועץ הממשלה מחד גיסא, אך, מאידך גיסא, הנגיד והבנק עצמו נקראים לכוון את מערכת האשראי והבנקאות בישראל בהתאם למדיניות הכלכלית של הממשלה.האוצר ושר האוצר.
38. הגורם המרכזי המוסדי בתחום שוק ההון בישראל הוא משרד האוצר והעומד בראשו, שר האוצר. המשרד מופקד, בין היתר, על הטיפול בחוב הלאומי ובקביעת המדיניות להנפקת איגרות חוב ממשלתיות לסוגיהן. מתפקידו לעודד את החיסכון. הוא אשר בסמכותו ליתן אישור להנפקות של מניות בבורסה ולקבוע מה ייכלל בתשקיף ומה יהיו מבנהו וצורתו. למשרד האוצר ולשר האוצר הסמכויות בקשר לתקנון הבורסה באשר לחקיקה פיסקאלית. כך, למשל, שר האוצר הוא זה הממנה מספר ניכר מחברי הרשות לניירות ערך ואת יושב-ראש הרשות. רשות ניירות הערך המופקדת על נושא חשוב ומרכזי זה בשוק ההון, חייבת במתן דיווח על פעולותיה לשר האוצר. שר האוצר הוא שמתקין תקנות בדבר הפרטים שיש לכלול בתשקיף ובדבר המבנה שלו. נוהלי הבדיקה של תשקיפים ייקבעו באישור שר האוצר. הנפקת ניירות ערך והצעתן לציבור טעונה אישור שר האוצר. כל נושא הבורסה לניירות ערך קשור במיצוי סמכויותיו של שר האוצר: הוא אשר ייתן רישיון לניהול בורסה לניירות ערך לאחר התייעצות עם הרשות, הוא אשר צריך לאשר את תקנון הבורסה וכלליו, ועוד.אמור מעתה, כי לשר האוצר יכולות ואף צריכות להיות מעורבות רבה והשפעה ניכרת על פעולות הרשות לניירות ערך והבורסה לניירות ערך ועל המתרחש בהן, לרבות המדיניות הננקטת והבקרה המתקיימת על העוסקים בשוק ההון ובפעילות בבורסה. לשר האוצר, בטבע הדברים, קשר ארגוני ותיפקודי הדוק עם בנק ישראל. הסברתי לעיל את מידת ההשפעה והשליטה של הממשלה כלפי בנק ישראל, והרי שר האוצר הוא זה המוציא והמביא בשם הממשלה ומטעמה, בכל הסוגיות הללו. לשר האוצר אישית סמכויות מכוח חוק בנק ישראל גם לעניין שיווקן של איגרות חוב ממשלתיות ובנושאים חשובים אחרים.
--- סוף עמוד 275 ---
הרשות לניירות ערך.
מכוח ההוראות והכללים שבחוק ניירות ערך קמה הרשות לניירות ערך, שתפקידה הוא שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך כפי שנקבע בחוק. ציבור המשקיעים בניירות הערך אינו הומוגני, יש בו גוונים ויש בו רמות ויש בו בעלי אינטרסים שונים ומשונים. יש בין ציבור המשקיעים כאלה הקשורים עם גופים ותאגידים ממוסדים אשר נותנים למשקיע הבודד ייעוץ והכוונה ועושים בפועל בהשקעת כספו בניירות ערך נאותים, בעוד הגוף הממוסד סוחר בניירות ערך בהיקפים אדירים כדי לשרת את לקוחותיו נאמנה וגם כדי להגן על יציבותו שלו, על תדמיתו ויוקרתו. יש בין ציבור המשקיעים, במיוחד בתקופה הנדונה, כאלה שהחזיקו באקראי בסכומי כסף ניכרים שיועדו למטרה זו או אחרת, וכל שביקשו הוא להשקיע כסף זה בהשקעה בטוחה ובדרכים המניבות תשואה חיובית שתבטיח את ערכו בתקופת הביניים. כך הושקע כספם זה של בעלי עניין, כגון דיירים של בית משותף, חברים באגודה שיתופית, חברי מושב, קיבוץ וכל כיוצא באלה. יש גם לא מעט משקיעים בודדים, "עמך", המשתכרים מעמל כפיהם ומבקשים להבטיח את חסכונם הדל, בתקופת אינפלציה גועשת, בתכנית שתבטיח את כספם, וככל האפשר גם תעניק להם תשואה נאותה. במסגרת הדיון המשפטי בדרגה הראשונה ולפנינו הייתה התייחסות רבה לציבור משקיעים זה, שראינו להגדירו על דרך ההדגמה, ואולי גם במידה מסוימת על דרך המליצה, כאותה גברת כהן הדודה מחדרה, או כאותה מורה מרעננה.הרשות לניירות ערך הוקמה כדי לדאוג לאותם משקיעים, על גוניהם השונים, כמפורט לעיל, ולשמור על ענייניהם. כיצד תעשה זאת? על כך מצויות בחוק הוראות רבות ושונות, ואעמוד רק על חלק מהן: (א) הרכב מגוון, מקצועי ואחראי של חברי הרשות;
(ב) פיקוח קפדני על הצעת ניירות ערך לציבור מצד אדם או תאגיד כלשהם, וזאת על-פי הדרישה להגיש לרשות תשקיף אמין שיש בו גילוי נאות בדבר מצבו של המנפיק מבחינת יכולתו הכלכלית;
(ג) בדיקה מדוקדקת של התשקיפים על-פי תקנות שהותקנו;
(ד) מתן ההיתר להוצאת תשקיף ולהנפקת ניירות הערך והעמדת מסמכים אלה לעיון הציבור;
(ה) מתן ייעוץ בסוגיות שונות הקשורות בהנפקת ניירות ערך ושיווקן לציבור, ובכל הקשור במתן רישיון לניהול בורסה לניירות ערך וקביעת נוהלי הפעילות של הבורסה;
(ו) הרשות מופקדת על סדרי המסחר התקינים בניירות הערך, על-פי תקנון בורסה המותקן על-ידי הרשות באישור ובפיקוח שר האוצר, תוך הקפדה על ניהול תקין והוגן של הבורסה;
--- סוף עמוד 276 ---
(ז) הפסקת הפעילות בבורסה, אם וכאשר ייראה לה כי יש - לדעתה ועל דעת שר האוצר - לעשות כן לטובת ציבור המשקיעים;
(ח) חקירת חריגות מצד הסוחרים בניירות ערך מהוראות החוק והעמדתם לדין באמצעות הרשויות המוסמכות, ככל שהדבר מתחייב. אלה ועוד הן הסמכויות המסורות בידי הרשות לניירות ערך להגשמה נאותה של היעדים שהציב לפניה החוק.
41 יצוין הקשר ההדוק שבין הרשות לשר האוצר, ותצוין סמכות העל שנתונה לשר בכל הקשור לפעולותיה של הרשות במימוש יעדיה. כך למשל:
(1) שר האוצר הוא זה שממנה את חברי הרשות, הן אלה שמקרב הציבור והן אלה שמקרב עובדי המדינה, וכן את יושב-ראש הרשות והמשנה לו (סעיף 3).
(2) שר האוצר הוא זה שמוסמך להתקין תקנות בדבר הפרטים שיש לכלול בתשקיף ובדבר מבנה התשקיף (סעיף 17).
(3) נוהלי הבדיקה של טיוטות התשקיפים ייקבעו בידי הרשות, אך באישור שר האוצר (סעיף 21(א)).(4) שר האוצר יתקין לפי הצעת הרשות תקנות בדבר הפרטים שיש לכלול בדו"חות או בהודעות של תאגידים שניירות ערך שלהם הוצעו לציבור על-פי תשקיף (סעיף 36). (5) הנפקה של נירות ערך והצעתן לציבור טעונה אישור שר האוצר (סעיף 39).(6) שר האוצר הוא שנותן רישיון לניהול בורסה לניירות ערך, לאחר התייעצות עם הרשות, והוא גם מי שמאשר את התקנון של הבורסה המוקמת ואישורו נדרש לכל שינוי בתקנון (סעיפים 45, 48, 49). (7) סגירת הבורסה ליותר מיום עסקים אחד טעונה אישורו של שר האוצר (סעיף 50). זאת ועוד כיוצא באלה הבורסה.42. הבורסה הינה חברה בע"מ, שמניותיה מוחזקות בידי הבנקים ובידי גורמים פרטיים הפועלים בשוק ההון. היא מופקדת, מכוח חוק ניירות ערך, על סדרי המסחר התקינים בניירות ערך, על-פי התקנון שמקבל את אישורו של שר האוצר, הבא להבטיח ניהול תקין והוגן של הבורסה.כפי שציינתי לעיל, הבורסה היא למעשה הכלי המוסדי והמשפטי שבאמצעותו מתקיים המסחר בניירות ערך, שהרשות היא המפקחת על הנפקתן ועל שיווקן, תוך שמירה על
--- סוף עמוד 277 ---
ענייניהם של המשקיעים, הכול על-פי החוק. לכן, הבורסה באה לעולם מכוח החוק רק לאחר ששר האוצר בהתייעצות עם הרשות מעניקים לה רישיון, היא פועלת תחת עינה הפקוחה של הרשות, ולכאורה בהשגחה ובביקורת על של האוצר ושל השר העומד בראשו.בנק ישראל.43. מכוח סעיף 2 של חוק בנק ישראל, תשי"ד-1954, הוקם בנק ישאל, שהוא תאגיד העומד לפני עצמו הרשאי להתקשר בחוזים, להחזיק רכוש, להיות צד במשא-ומתן משפטי או אחר ולעשות כל פעולה אחרת לביצוע החוק. תפקידיו על-פי סעיף 3לחוק הם:"... לנהל, להסדיר ולכוון את מערכת המטבע וכן להסדיר ולכוון את מערכת האשראי והבנקאות בישראל, בהתאם למדיניותה הכלכלית של הממשלה..." (ההדגשות שלי - ד' ל').בראש בנק ישראל ניצב נגיד הבנק, וממנה אותו נשיא המדינה על-פי המלצתה של הממשלה. הנגיד מנהל את הבנק והוא גם משמש כיועץ לממשלה בענייני מטבע ובעניינים כלכליים אחרים (סעיפים 8 ו-9 לחוק).ליד בנק ישראל ולצדו של הנגיד תפעלנה ועדה מייעצת ומועצה מייעצת אשר תמונינה על-ידי הממשלה. הוועדה המייעצת תייעץ לנגיד הבנק בכל עניין שהוא חייב להיוועץ בו מכוח הוראות החוק, ובכל עניין אחר הנוגע לתפקידי הבנק. המועצה המייעצת תייעץ לנגיד בכל עניין הנוגע לתפקידי הבנק, שיובא לפניה על-ידי הוועדה או שיועלה על סדר יומה על-ידי אחד מחבריה (סעיפים 20 עד 23 לחוק).44. משמעות רבה ואף מכרעת לסמכויותיו של בנק ישראל בכל הנוגע לבנקאות ובפעילות הבנקים השונים. בנק ישראל יפקח על הבנקים, בין היתר, כדי להבטיח: (א) יציבות הבנקים; (ב) הלימות ההון של הבנקים; (ג) ניהול תקין של הבנקים בכל תחומי פעילותם המוניטרית, ובין היתר, החשוב לענייננו, בתחום הנפקת ניירות ערך, הסחר במניות הבנקים ויכולתם לקיים את התחייבויותיהם; (ד) קביעת נוהל בנקאי תקין; (ה) קביעת כללים והנחיות לעריכת הדו"חות הכספיים במערכת הבנקאית.כאמור, בנק ישראל, באמצעות מוסדותיו (הנגיד והגופים המייעצים), קובע את המדיניות המוניטרית ומדיניות האשראים של המדינה, ופועל בשוק המשני של איגרות החוב הממשלתיות. ככל שמדובר בפיקוח על הבנקים נתונות לנגיד "שיניים" של ממש,
--- סוף עמוד 278 ---
המאפשרות לו מימוש סמכויותיו ותפקידיו כמפורט בפקודת הבנקאות. הנגיד ממנה, על-פי סמכותו, מפקח על הבנקים שבידיו הפיקוח הכללי והביקורת על כל תאגיד בנקאי ולו הסמכות לדרוש מכל בנק ידיעות וגילוי פנקסים, חשבונות ומסמכים. לסמכות המסורה למפקח כמו גם לסמכות שבידי הנגיד עוצמה, משום שמי שמסרב להישמע לדרישותיהם או פועל בניגוד להוראותיהם, עלול לעמוד לדין פלילי.לחיזוק ידיהם של הנגיד והמפקח ממנה הממשלה ועדה מייעצת אשר תייעץ להם בעניינים הנוגעים לעסקי בנקאות בין במליאתה ובין באמצעות ועדות משנה (סעיף 6). בסעיף 8 של פקודת הבנקאות ובסעיפים הנוספים הנושאים את הספרות 8א-8כא, מפרטת הפקודה את דרכי הביקורת והפיקוח של הנגיד והמפקח והאמצעים העומדים לרשותם לשם מימוש הפיקוח היעיל על פעילות הבנקים, ניהולם התקין ויציבותם. כך, למשל, דרכי הפעולה של המפקח לתיקון פגמים שנתגלו בדרך פעולתם של הבנקים, סמכויות לשמירת יציבותו של הבנק, לרבות נקיטת סנקציות חריפות, מינהליות ועל-פי דיני העונשין, כנגד נושאי משרה וחברי דירקטוריונים של הבנקים, אלה וכיוצא באלה. סעיף 10 מפרט את הסמכות של המפקח להורות לתאגידים בנקאיים בכל הנוגע להגשת דינים-וחשבונות כספיים מבוקרים, כמו דינים-וחשבונות על נכסיו והתחייבויותיו לתאריך מסוים, וגם סמכות זו מלווה ביכולת לכפות את מימוש דרישותיו בקנס. בין היתר, יכולים הנגיד והמפקח ליזום העמדתם לדין של חברי דירקטוריון או מנהלי עסקים של בנק שעשו מעשים בעסקי הבנק שאינם תקינים או שפוגעים ביכולת הבנק לעמוד בהתחייבויותיו, כשם שיכולים הם לנקוט יוזמה להעמדתם לדין של בנק ושל נושאי משרה בו על עבירות הקשורות ברישום בספרי הבנק, עבירות על-פי סעיף 14ב (שהוא סעיף אישום מרכזי במשפט זה) וסעיף 14ג לפקודת הבנקאות.בחלק ניכר של העניינים, מכל מקום, אלה השובים לענייננו, פועל בנק ישראל ופועלים הנגיד והמפקח על-פי הוראות הממשלה או באישור הממשלה או תחת פיקוח הממשלה ושר האוצר - הכול לפי העניין.ועדת הכספים של הכנסת.45. אינני בא להציב את ועדת הכספים במחיצה אחת ובאותה רמת סמכות עניינית עם הרשויות השלטוניות האחרות אשר צוינו לעיל, אולם גם לה סמכות ועוצמה מהותיות מכוח ההוראות שבדין, ועל אחת כמה וכמה מכוח הסמכות הנרחבת המסורה לה בפיקוח על פעולות הממשלה ומשרד האוצר והרשויות השלטוניות הפועלות מכוחן או בהשראתן. הנה, למשל, בחוק ניירות הערך נקבע בסעיפים 17 ו-36, כי תקנות שמתקין שר האוצר בקשר לפרטים שיש לכלול בתשקיף ובדבר מבנה התשקיף ותקנות שהתקין השר בקשר לחובת דיווח של תאגידים המנפיקים ניירות ערך, צריכות לקבל את אישור ועדת הכספים של הכנסת לאחר היוועצות עמה.כך גם על-פי סעיף 46א: הנחיות זמניות הניתנות על-ידי הרשות לניירות ערך לבורסה תועברנה לשר האוצר ולוועדת הכספים של הכנסת, ותוקפן תלוי בתגובת גופים