בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 7119/19
לפני: כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופט מ' מזוז
כבוד השופט א' שטיין
המערערות: 1. הוועדה המקומית לתכנון ובניה חבל מודיעין
2. איירפורט סיטי בע"מ
נ ג ד
המשיבה: פרי אור בע"מ
ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 28.7.2019 בה"פ 14751-10-16 שניתן על-ידי כבוד השופטת ח' קיציס
תאריך הישיבה: כ"א בכסלו התשפ"א (7.12.2020)
בשם המערערות: עו"ד דב פישלר
בשם המשיבה: עו"ד יורם תובל
פסק-דין
השופט נ' סולברג:
1. המשיבה, פרי אור בע"מ, עוסקת בנטיעה ועיבוד של פרדסים ומטעי-פרי, ובאריזה ושיווק של פירות, בארץ ומחוצה לה. ביום 8.4.1973 חתמה פרי אור עם מינהל מקרקעי ישראל (לימים רשות מקרקעי ישראל) על הסכם לחכירת קרקע, למשך 49 שנים, וזאת לשם "נטיעתם, גידולם, החזקתם, עיבודם וניהולם של מטעי פרי הדר". הקרקע הנדונה ממוקמת באזור המרכז, במרחק-מה מקריית שדה התעופה. תקופת החכירה החלה בפועל ביום 1.9.1960, ועתידה היתה להסתיים ביום 31.8.2009.
2. במסגרת ההסכם נקבע, בין היתר, כי "בתום תקופת החכירה מתחייב המוכר להחזיר את המוחכר למחכיר במצב תקין, נקי ושלם, וכן הוא מתחייב לא לעקור כל מטע ו/או להרוס כל מבנה ו/או לפרק כל מקבע או דבר המחובר לקרקע באופן קבוע". לצד זאת, נקבע כי באפשרותה של רמ"י להביא לסיום מוקדם של תקופת החכירה, בהודעה מראש של שנה לפחות, אם שׁוּנָה יעוד הקרקע, באמצעות תב"ע בעלת תוקף. אם יתקיים מצב שכזה, תהא פרי אור זכאית לפיצויים עבור זכויות החכירה, תוך התחשבות במטעים שניטעו על-ידה. בהסכם לא נקבעה אופציה להארכת תקופת החכירה. אחר זאת, נרשמה החכירה, כנדרש, בפנקס הזכויות שבלשכת רישום המקרקעין בחולון.
3. השנים חלפו, פרי אור נטעה מטעים וגידולים, עיבדה את האדמה, וראתה פירות במעשה ידיה. ניצני שינוי החלו להראות ביום 25.9.2006, אז פורסמה הודעה בדבר אישור תכנית דרך שסימנה גז/5/566; תכנית שמטרתה חיבור פארק התעסוקה למחלף התעשייה האווירית בחבל מודיעין (ילקוט הפרסומים 5582, עמ' 74). במסגרת התכנית, המשתרעת על פני שטח של כ-73 דונם, נקבע כי ישונה יעוד השטחים שבה; חלקם מ'שטח חקלאי' ל'דרך', חלקם מ'שטח חקלאי' ל'שטח לטיפול נופי'. בסעיף 11 לתכנית, שכותרתו "הפקעה", נקבע כי "השטחים המיועדים לדרך יופקעו ויירשמו על שם המועצה האזורית חבל מודיעין על פי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח 1943)". חלק מן הקרקע שהוחכרה לפרי אור, נכללה בתכנית זו, ויועדה ל'דרך'. הגם ששוּנה יעוד הקרקע, בחרה פרי אור שלא להגיש בגינו תביעה לפיצויים, וזו התיישנה. מכל מקום, בעת ההיא, הפקעה בפועל – עדיין לא נעשתה. גם רמ"י לא ראתה לנכון להקדים את מועד סיום תקופת החכירה, כפי שיכולה היתה לעשות על-פי תנאי ההסכם. חוזה החכירה פקע אפוא ביום 31.8.2009, במועד שנקבע מראש. גם בתום תקופת החכירה, לא דרשה רמ"י מפרי אור לפנות את הקרקע, וזו הוסיפה לעבד את האדמה, לסחור בפירותיה, ולשלם לרמ"י דמי חכירה.
4. ביום 29.8.2010, פורסמה הודעה על אישור תכנית חמ/23/566 (ילקוט הפרסומים 6131, עמ' 4585). צוין, כי מטרתה לשנות את סעיף 11 לתכנית שלעיל, כך ש"השטחים המיועדים לדרך יופקעו ויירשמו על שם המועצה האזורית חבל מודיעין על פי חוק התכנון והבנייה התשכ"ה – 1965". דובר אם כן בשינוי טכני, של דבר החקיקה שמכוחו תֵעשה ההפקעה. סמוך לאחר מכן, ביום 25.11.2010, הודיעה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חבל מודיעין (להלן: הוועדה), על כוונה לרכוש זכויות בקרקע האמורה, משום שהיא נדרשת לצורך ציבורי של דרך (ילקוט הפרסומים 6163, בעמ' 1202). במסגרת ההודעה צוין, כי בעל זכות בקרקע רשאי לדרוש פיצוי בשל רכישת זכותו, כנגד מסירתה, תוך 60 יום ממועד פרסום ההודעה, בצירוף מסמכים המוכיחים את זכותו. ההודעה נעשתה בהתאם לנדרש בפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943.
5. כפי שניתן ללמוד ממסמך שצירפה פרי אור לסיכומיה (נספח מש/5; מסמך מיום 27.12.2010), רק לאחר פרסום הכוונה להפקיע את הקרקע, ולמעלה משנה מאז פקיעת ההסכם עמה, פנתה פרי אור לרמ"י בבקשה לחידוש החכירה, למשך תקופה נוספת. רמ"י השיבה, כי העניין נמצא בבדיקת המחלקות המקצועיות הרלבנטיות, וכי עם קבלת חוות דעתן, ימשך הטיפול. גם ממועד זה ואילך, הוסיפה פרי אור לשלם דמי חכירה עבור הקרקע (נספח מש/6 לסיכומי פרי אור).
6. בהמשך לפרסום מיום 25.11.2010, הודיעה הוועדה ביום 6.6.2012, כי זכות החזקה בקרקע מושא התכניות שלעיל, תהא לקניינה הגמור והמוחלט של המועצה המקומית חבל מודיעין (ילקוט הפרסומים 6427, בעמ' 4533); ביום 4.9.2012 נתפסה הקרקע.
7. בראשית שנת 2014, נוכח הפקעת הקרקע, פנתה פרי אור לוועדה בדרישה לתשלום פיצויים, עבור תפיסת הקרקע, אובדן המחובר והנטוע, והפגיעה שתיגרם להכנסותיה העתידיות. פרי אור צירפה לדרישתה חוות דעת שמאית, המשקפת לשיטתה את גובה הנזק שנגרם לה. בהחלטה מיום 9.3.2016 – נדחתה בקשתה.
8. בצר לה, פנתה פרי אור לבית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בדרך של המרצת פתיחה (ה"פ 14751-10-16; השופטת ח' קיציס), וביקשה להצהיר על חיובה של הוועדה בתשלום פיצויים כאמור. בין היתר, טענה פרי אור, כי אכן, תקופת החכירה נסתיימה זה מכבר, אך אלמלא ההפקעה, הייתה רמ"י מחדשת עמה את ההסכם, לתקופה ממושכת נוספת, כפי שאכן פעלה ביחס לחלקות אחרות שנכללו בחוזה החכירה הקודם, ולא הופקעו. עוד טענה פרי אור, כי במועד שבו פקע ההסכם, התרחשו עיכובים בירוקרטיים, שבגינם לא ניתן היה לקדם חתימה על הסכם חכירה חדש. פרי אור הוסיפה, כי רמ"י מעולם לא דרשה את ביטול ההסכם, וכי היא מצדה לא הפרה אותו; ולא הקימה עליה עילה לביטולו. להמרצת הפתיחה, צירפה פרי אור את חוות הדעת השמאית מטעמה.
9. מנגד טענה הוועדה, כי במועד שבו נעשתה ההפקעה, לא החזיקה פרי אור בחוזה חכירה בר-תוקף, ועל כן, לא קמה לה כל זכות לקבלת פיצויים. גם אם שילמה פרי אור כספים, מאז פקיעת ההסכם, אלו אינם אלא דמי שימוש, שאין בכוחם ללמד על קיומה של זכות במקרקעין. לחלופין נטען, כי גם אם פרי אור זכאית לפיצוי, הריהו בשיעור נמוך בהרבה מסכום הכסף שצוין בחוות הדעת השמאית שהגישה. לתמיכה בטענתה זו, צירפה הוועדה חוות דעת שמאית מטעמה. במקביל, הגישה הוועדה הודעת צד ג', שבגדרה ביקשה לצרף להליך גם את חברת איירפורט סיטי (להלן: החברה). נטען, כי החברה מחוייבת לשפות את המועצה על כל נזק שייגרם לה כתוצאה מהתכנית. החברה צורפה להליך, ואישרה כי אכן היא הנושאת בחבות, אם יפסקו פיצויים. לגופו של עניין טענה החברה, כי גם אם יקבע פיצוי, יש לחשבו לפי שווי יעוד 'דרך' ולא לפי שווי יעוד 'חקלאי'; כי היה על פרי אור לתבוע פיצוי כבר במועד שבו שוּנה יעוד הקרקע (בשנת 2006); כי יש לחשב את הפיצוי המגיע, אם בכלל, לפי שיעור תפיסת החזקה בפועל (26 דונם בלבד, ולא כ-55 דונם, כטענת פרי אור). החברה צירפה גם היא חוות דעת שמאית, המלמדת על שיעור נזק נמוך אף מזה שהציגה הוועדה.
10. במסגרת דיון שהתקיים, הסכימו הצדדים למינוי מומחה מטעם בית המשפט, שיכריע בטענותיהם. ביום 14.10.2018 מסר השמאי המכריע את חוות דעתו, וביום 7.4.2019 נחקר על אודותיה בבית המשפט. בחוות דעתו, קבע השמאי המכריע ממצאים שונים, שהיו קרובים באומדנם לחוות הדעת השמאית שהגישה פרי אור.
11. ביני לביני, פנתה פרי אור לרמ"י, מכוח צו שנתן בית המשפט המחוזי, לבקשתה, והעלתה מספר שאלות העוסקות באפשרות חידוש ההסכם, במטרה להוכיח, כי אכן קיימת לה זכות בקרקע, העשויה לזכותה בפיצויים. ביום 14.6.2017 הוגשה תעודת עובד ציבור, חתומה בידי סגן ראש צוות לקידום עסקות במחוז המרכז, שבה ניתן מענה לשאלות פרי אור. במענה לשאלה האם היתה רמ"י מאריכה את הסכם החכירה, אלמלא בוצעה ההפקעה, נכתב כי "ככל ולא הייתה מניעה לחידוש החכירה וככל ולא הייתה הפקעה, הייתה פועלת הרשות לבחינת חידוש החכירה בתנאי החלטת המועצה ביחס לשטח החוזה".
12. לבסוף, לאחר שכלל החומר נאסף והובא לפניו, דן בית המשפט המחוזי בסוגיה, והכריע כי על הוועדה והחברה לפצות את פרי אור, הן על הפקעת הקרקע, הן על אובדן המחוברים לה, הן על הפגיעה בהכנסות עתידיות. בית המשפט המחוזי האריך בדברים הרבה, התייחס לטענות שונות בנוגע לדרכי חישוב הפיצוי ולשיעורו, אך בראש ובראשונה נדרש לשאלה התשתיתית והיסודית, שבלעדיה איִן: האם יש לראות את פרי אור כחוכרת של המקרקעין הזכאית לפיצוי, הגם שאין בידה הסכם חכירה בתוקף; או שמא, מאז פקיעת ההסכם, החזקתה בקרקע מוגבלת לעיבוד האדמה והפקת פירות בלבד. בית המשפט המחוזי פסק, כי מתשובותיה של רמ"י, ומהאופן שבו התנהלה בפועל אל מול פרי אור, ניתן להיווכח כי רמ"י סברה שניתן היה לחדש את הסכם החכירה, וניתן גם להניח כי כך היה נעשה, אלמלא ההפקעה שבינתיים, אשר מנעה ממנה לעשות כן. לתמיכה במסקנתו-זו, הפנה בית המשפט המחוזי, בין השאר, לאלה: רמ"י לא ראתה מקום להשיב את הקרקע לידיה לאחר אישור התכניות, ואף לא הביעה התנגדות להמשך ההחזקה ועיבוד הקרקע, עד למועד ההפקעה בפועל; רמ"י הוסיפה לקבל את דמי החכירה ששילמה פרי אור; בקשת פרי אור לחידוש חוזה החכירה לא נדחתה; רמ"י הביעה נכונות מצדה להמשך ההחכרה, אלמלא באה ההפקעה לאוויר העולם. לפיכך, קבע בית המשפט המחוזי, כי "אין לראות בזכותה של [פרי אור] כזכות של שוכר של קרקע חקלאית לזמן קצר לצורך עיבודה כטענת החברה, אלא יש לראות ב[פרי אור] כמי שניטלה ממנה זכות חכירה לדורות". קביעה בסיסית זו, סללה לבית המשפט המחוזי את הדרך להכיר בעצם קיומה של חובה לפצות את פרי אור. מכאן ואילך, נפנה בית המשפט המחוזי ובא לדון בשאלות העוסקות במרכיבי הפיצוי ובגובה הנזק. נוכח התוצאה שאליה הגעתי במסגרת הליך זה, כמפורט בהמשך, איני רואה להרחיב על אודות פרק זה שבפסק הדין, מקום שבו הדבר אינו נחוץ להכרעה. תוצאתם של דברים – נקבע כי הוועדה חייבת לפצות את פרי אור על הנזקים שנגרמו לה בגין הפקעת הקרקע. בקביעת שיעור הפיצוי, הסתמך בית המשפט המחוזי על חוות דעתו של השמאי המכריע שמינה. נפסק, כי פיצויי ההפקעה יעמדו על סך של 2,641,632 ₪, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה; כי הפיצוי בגין אובדן פדיון יעמוד על סך של 133,403 ₪, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה; כי הפיצוי בגין אובדן הכנסות יעמוד על סך של 963,474 ₪, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה. עוד נקבע, כי הוועדה תישא בהוצאותיה של פרי אור, בסך של 30,000 ₪. אחר זאת, קבע בית המשפט המחוזי כי הודעת צד ג' שהגישה הוועדה מתקבלת במלואה, ובהתאם, תידרש החברה לשפות את הוועדה על כל סכומי הכסף שישולמו לפרי אור.
מכאן הערעור שלפנינו.
13. המערערות טוענות, כי משעה שחוזה החכירה עם פרי אור לא הוארך, אין להכיר בה כמי שזכאית לפיצויים בגין ההפקעה. המערערות מוסיפות וטוענות באריכות, עוד כהנה וכהנה, לגבי שגיאות שנפלו לטענתן בחוות הדעת של השמאי המכריע, ובתחשיב הפיצויים. מנגד, סבורה פרי אור כי התוצאה שאליה הגיע בית המשפט המחוזי, ראויה וצודקת. לדידה, עצם זכותה לפיצויים, בהינתן זיקותיה לקרקע, שרירה וקיימת. גם לא נפל פגם בהסתמכות על קביעות השמאי המכריע, אשר פירט את טעמיו בכתובים, במסגרת חוות דעתו, והִרבה והוסיף עליהם בעל-פה, בשעה שנחקר על-ידי ב"כ המערערות.
14. בדיון שהתקיים לפנינו ביום 7.12.2020, מיקדנו את הדיון בשאלת זיקתה של פרי אור לקרקע. לאחר שב"כ הצדדים מיצו טענותיהם לעניין זה, הבהרנו כי לטעמנו יש לקבל את הערעור, בהעדר זיקה של פרי אור לקרקע במועד ההפקעה. גם לאחר הבהרה זו, הוסיף ב"כ של פרי אור וטען, כי לכל הפחות יש להותיר את פסק הדין על כנו, בכל הנוגע לאובדן פדיון והכנסות עתידיות. ציינו, כי הטעות הראשונה – עצם קביעת הזכות – היא אשר הביאה לטעות השנייה – פסיקת פיצויים גם לגבי מרכיב זה. הפיצויים לא ניתנו, אלא על דעת קיומו של פוטנציאל לזכות חכירה, שנראה כי לא מתקיים כאן. מכל מקום, הצענו לב"כ הצדדים להותיר לשיקול דעתנו, לפסוק סכום פשרה שינוע בין 200 ל-300 אלף ₪, בגין אובדן ההכנסה והפדיון. ב"כ המערערות נֵאות לכך; ב"כ פרי אור התנגד וביקש כי ינתן פסק דין. לאחר שהסתיים הדיון, הגם שהתבקש פסק דין, ראינו מקום להציע לב"כ הצדדים את ההצעה הבאה:
"א. תבוטל פסיקת בית המשפט המחוזי לגבי פיצויי הפקעה.
ב. הדיון יוחזר לבית המשפט המחוזי בנוגע לאובדן פידיון ואובדן הכנסות. הצדדים יהיו רשאים להגיש ראיות לגבי עניינים אלה, ולטעון את טענותיהם. בית המשפט המחוזי יעשה כחכמתו ויפסוק את פִּסקו לגבי העניינים הללו, וזאת מנקודת מוצא שיעוד המקרקעין שונה מיעוד חקלאי לדרך, ביום 29.9.2006; שחוזה החכירה הסתיים ביום 31.8.2009, ולא הוארך עוד; וממועד זה המשיבה לא היתה אלא בת-רשות מכללא במקרקעין.
ב"כ הצדדים יודיעו בהודעה משותפת עד יום 10.12.2020, אם המתווה הנ"ל מוסכם עליהם, או אם הגיעו להסכמה אחרת".
ביום 24.12.2020 הודיעונו ב"כ הצדדים, כי "ביום 21.12.2020 התקיימה ישיבה בהשתתפות נציגי הצדדים וב"כ הצדדים אך הצדדים לא הגיעו להסכמות. לפיכך, אין מנוס מליתן פסק דין בערעור". באין פשרה, יקוב הדין את ההר. שומה עלינו לפסוק.
15. לאחר שבחנתי את טענות ב"כ הצדדים, אלו שבכתב ואלו שבעל-פה, ואת הנספחים שצירפו לעיוננו, באתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל, במובן זה שפסק הדין של בית המשפט המחוזי – יבוטל. כאמור, בקבעו כי על הוועדה לפצות את פרי אור בגין הפקעת הקרקע, נסמך בית המשפט המחוזי על ההנחה, שלפיה פרי אור מחזיקה בזכות על הקרקע. יסודה של זכות זו, בכך שאלמלא בוצעה ההפקעה, היתה רמ"י מחדשת את חוזה החכירה עם פרי אור לתקופה נוספת. קביעתו-זו של בית המשפט המחוזי – אינה מקובלת עלי.
16. כאמור, ביום 25.11.2010 הודיעה הוועדה, בהתאם לקבוע בסעיף 5 לפקודת הקרקעות, על כוונה לרכוש זכויות בקרקע, באשר היא נדרשת לצורך ציבורי. בהודעתה ציינה הוועדה, כי בעל זכות בקרקע רשאי לדרוש פיצוי בגין כוונה זו, בתוך 60 יום ממועד פרסום ההודעה, לאחר שהוכיח זכותו בה. מלשון הסעיף ניתן ללמוד, כי הזכאים הפוטנציאליים לפיצוי הם: "כל אדם, ששמו נרשם בספרי האחוזה כבעליה של הקרקע, או כאדם שיש לו טובת הנאה בה". גם לשון סעיף 5א משמיעה אותנו כדברים האלה; בסעיף זה נקבע, כי מקום שבו "פורסמה הודעה לפי סעיף 5", "ייתן שר האוצר הזדמנות לבעל הקרקע ולמי שיש לו טובת הנאה בקרקע, לטעון את טענותיהם נגד רכישת הקרקע [...]" (ההדגשות אינן במקור – נ' ס').