פסק-דין
השופט י' עמית:
1. ראובן מוכר נכס מקרקעין לשמעון ומתחייב לשאת בהיטל השבחה החל על הנכס. טרם הושלמה העסקה ברישום במרשם המקרקעין, נכנס ראובן להליכי פשיטת רגל. האם רשאית הוועדה המקומית לסרב ליתן את האישור הנדרש על פי החוק לצורך השלמת רישום המקרקעין על שמו של שמעון, כל עוד לא שולם חוב היטל ההשבחה? זו השאלה המתעוררת במקרה שבפנינו.
העובדות הצריכות לעניין
2. ביום 8.6.2010 נחתם הסכם מכר בין המערער (להלן: המוכר או המערער) לבין המשיבה 3 (להלן: הקונָה), למכירת חלק ממגרש בהוד השרון לבניית יחידת דיור אחת (להלן: המקרקעין או הנכס) תמורת הסך של 75,000$. במסגרת ההסכם התחייב המערער לשאת במס שבח, מס מכירה ומס רכוש, וכי כל תשלומי העירייה, לרבות היטלי השבחה עד מועד מסירת החזקה, יחולו עליו, ואילו תשלומים שיוטלו לאחר מסירת החזקה (או לאחר אישור תכנית הבנייה הר/1200) יחולו על הקונָה.
בהסכם נקבע כי אם עד לתשלום האחרון (בסך 12,000$) לא ימציא המוכר את האישורים הנדרשים, סכום של 10,000$ יוחזק בנאמנות על ידי עורכי הדין של המוכר, כאשר ה"תשלום לנאמנים כמוהו כתשלום למוכר ויראו אותו כאילו נתקבל אצל המוכר במועד התשלום לנאמנים". בהסכם נקבע כי מתוך הסכום שיוחזק בנאמנות יועבר למוכר סכום של 6,000$ כנגד המצאת אישורי מס שבח, רכוש ומס מכירה, ויתרת הפקדון תועבר למוכר כנגד המצאת אישור הרשות המקומית בגין תכנית האיחוד והחלוקה. המוכר התחייב להעביר הזכויות בנכס בלשכת רישום המקרקעין על שם הקונה, תוך שלושה חודשים ממועד אישור תוכנית האיחוד והחלוקה על פי תב"ע הר/1200 ונקבע כי תינתן למוכר הזכות לערער על שומת היטל השבחה, והזכות להמציא ערבות בנקאית לצורך קבלת אישור העירייה מבלי לשלם את ההיטל עד להכרעה בערעור.
ביום 6.2.2012 ניתן צו כינוס נכסים נגד המערער.
ביום 4.4.2012 שלחה הוועדה המקומית (המשיבה 2) הודעה למערער, ובה פירוט היטלי השבחה בהם הוא חייב, בגין השבחה משנים 1992, 2003 ו-2008. הסכום הכולל לתשלום לפי המכתב הוא 108,873 ₪.
3. במסגרת הליכי פשיטת הרגל הגישה הקונה בקשה לבית משפט קמא, להורות לעירייה (המשיבה 1) ולוועדה המקומית ליתן לה את האישורים הנדרשים להעברת הנכס על שמה במרשם המקרקעין.
רקע נורמטיבי מקדים
4. טרם נעבור לפסיקתו של בית המשפט המחוזי, נעמוד בקצרה על הוראות החוק והפסיקה הנוגעות לסוגיה שבפנינו (להרחבה על ההסדר המשפטי בעניין היטל השבחה והתפתחותו ההיסטורית, ראו אצל אירית גיל ורחל אלתרמן היטל ההשבחה בישראל: סוגיות שבחוק ובדרך הפעלתו, 65-32 (הוצאה רביעית, 1995) (להלן: גיל ואלתרמן)).
סעיף 196א והתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן ובהתאמה: חוק התכנון והבניה; התוספת השלישית או התוספת) מסדירים את הדרכים והתנאים לגביית היטל השבחה על-ידי ועדות מקומיות (להרחבה על היטל השבחה ראו בג"ץ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה, בפסקה 11 (5.2.2014) (להלן: עניין עיריית הרצליה) ובספרו של אהרן נמדר היטל השבחה (2011) (להלן: נמדר)).
החובה בתשלום ההיטל חלה על הבעלים של המקרקעין מכוח סעיף 2(א) לתוספת הקובע: "חלה השבחה במקרקעין [...] ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו [...]"; החיוב בהיטל (אירוע המס) נוצר עם אישורה של תכנית המשביחה את המקרקעין (אירוע המס); אך מועד תשלום ההיטל חל רק בעת מימוש הזכות (להבחנה בין אירוע המס לבין מועד מימוש הזכויות ראו בהרחבה בפסק דיני בע"א 3002/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים נ' רון (15.7.2014)). מימוש הזכות חל בשלושה מצבים: בעת קבלת היתר בניה או היתר לשימוש במקרקעין על פי התכנית שאושרה; בעת התחלת השימוש במקרקעין בעקבות אישור התוכנית; או בעת העברת הזכויות במקרקעין (אהרון נמדר ושולה בנדל "היטל השבחה: בין 'אירוע המס' לבין יום תשלומו - דחיית תשלום ההיטל למועד מימוש הזכויות" מקרקעין ז/1 26 (2008)). שלושת הרציונלים בגינם דחה המחוקק את מועד תשלום ההיטל עד למועד המימוש הם: שיקול הנזילות - המוכר "פוגש את הכסף" בעת המכירה; שיקול המדידה – ניתן לאמוד באופן מדויק את גובה ההשבחה; ושיקול הוודאות – כי התוכנית אכן גרמה להשבחה ולהתעשרות (ע"א 6126/98 חברת חלקה 510 בגוש 6043 (בפירוק מרצון) נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון (2.7.01)). בפסיקה נקבע שמועד מימוש הזכות בעת העברת הזכויות במקרקעין הוא יום כריתת חוזה המכר כיוון שתוצאותיה של ההשבחה באות לידי ביטוי כבר בעת כריתת החוזה (ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119, 131 (2003) (להלן: עניין נוה בנין); נמדר, בעמ' 356. לביקורת על פסק הדין בעניין נוה בנין ראו משה גלברד "מועד התשלום של היטל השבחה בעסקת מכר מקרקעין" מאזני משפט ג 87, 111-106 (תשס"ה) (להלן: גלברד)).
6. החוק נתן בידי הוועדה המקומית כלי לאכוף את גביית היטל ההשבחה. סעיף 10(א) לתוספת השלישית קובע כלהלן:
הבטחת אכיפה של תשלום ההיטל
10. (א) לא תירשם בפנקסי המקרקעין פעולה שהיא בבחינת מימוש זכויות במקרקעין, אלא לאחר שהוצגה בפני הרשם תעודה החתומה ביד יושב ראש הועדה המקומית או ביד מי שהסמיכו לכך, המעידה כי שולמו כל הסכומים המגיעים אותה שעה כהיטל החל על המקרקעין על פי תוספת זו, או ניתנה ערובה לתשלומו, כולו או מקצתו, הכל כנדרש על פי תוספת זו.
בלעדי אישור כאמור בסעיף זה, לא תתאפשר העברת הזכויות במרשם המקרקעין.
הוראה דומה אנו מוצאים בסעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), הקובעת כלהלן:
העברת מקרקעין טעונה תעודה על תשלום חובות לעיריה
324. (א) לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל העברה של נכס, אלא אם הוצגה לפני הרשם, או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי ראש העיריה, המעידה שכל החובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר – סולקו במלואם או שאין חובות כאלה.
הוראה זו רלוונטית לגבי חובות המגיעים לעירייה כמו ארנונה והיטלים למיניהם, בעוד היטל השבחה הוא בגדר חוב לוועדה המקומית. על פי סעיף 18 לתוספת השלישית, רשות מקומית מוסמכת לגבות את החוב בשם הוועדה המקומית, דבר שגורם לעיתים לאי בהירות ובלבול לגבי מקור החוב ומקור הסמכות, אך יש להבחין בין סוגי החובות. אחת הנפקויות החשובות לענייננו היא, שהחוב בגין היטל השבחה הוא חוב לוועדה המקומית ולא לרשות המקומית (בג"ץ 199/88 קהילת ציון אמריקאית (בפירוק) נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, קרית אתא, פ"ד מג(1) 89 (1989) (להלן: עניין קהילת ציון)). ככזה, הוא חוב רגיל בפירוק - הוא אינו חוב מובטח; הוא אינו חוב בדין קדימה לפי סעיף 78 לפקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], תש"ם-1980 (להלן: פקודת פשיטת רגל) או לפי סעיף 354 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983; והוא אינו בגדר "תשלומי חובה המגיעים לרשות המקומית על פי דין" כמשמעותם בסעיף 11(א)(1) לפקודת המיסים (גביה).
בענייננו לא שילם המוכר את היטל ההשבחה טרם נכנס להליכי פשיטת רגל, ולא עמד בחיובו החוזי כלפי הקונה להמציא את האישור הנדרש לפי סעיף 10(א) לתוספת. לפיכך, נמנעה האפשרות להשלים את העסקה ולרשום את הקונָה כבעלים של המקרקעין, הגם ששילמה את מלוא התמורה על פי ההסכם (בסכום של 10,000$ שהופקד בנאמנות על פי ההסכם, לא היה די כדי לכסות את מלוא החובות בהם נדרש המוכר לשאת על פי ההסכם). לפיכך, פנתה הקונה לבית המשפט בבקשה כי יחייב את הוועדה המקומית להמציא לה את האישור להשלמת הרישום.
הכרעתו של בית משפט קמא
7. בית משפט קמא דחה את בקשתה של הקונה כי הוועדה המקומית תנפיק את האישור הנדרש לפי סעיף 10(א) לתוספת. בפסק הדין הפנה בית המשפט להחלטתו של השופט ד' מינץ בבש"א 925/10 בפר"ק 6058-09 (מחוזי י-ם) חברת ראשונה 7 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשל"צ (9.11.2010) (להלן: עניין חברת ראשונה). שם, נעשתה הבחנה בין שלושה מצבים בהם נמכר נכס השייך לחברה שנכנסה להליכי חדלות פרעון: היטל ההשבחה הוטל לפני מתן צו הכינוס; היטל ההשבחה הוטל לאחר מתן צו הכינוס; היטל ההשבחה הוטל לפני מתן צו הכינוס אך לאחר מכן הנכס נמכר ולאחר המכירה נכנסה החברה להליכי חדלות פרעון. נקבע כי במקרה השלישי, שרוכש הנכס הוא של החברה, ולא הוועדה המקומית אשר הטילה את ההיטל (שם, בפסקה 13).
בית משפט קמא אימץ הבחנה זו, וקבע שגם בענייננו הקונָה היא הנושה של המערער בשיעור היטל ההשבחה. כשם שבמקרה בו המוכר לא הפך לחדל פרעון, הקונָה לא יכולה הייתה לדרוש מהוועדה המקומית אישור להעברת זכויות מבלי שההיטל שולם, כך הקונה אינה יכולה לדרוש זאת במקרה בו נכנס המוכר להליכי חדלות פרעון. לבסוף נקבע כי התוצאה לפיה על הקונָה לשאת בחוב ההיטל נכונה במיוחד במקרה זה, שכן הקונָה רכשה את הנכס כשנתיים לפני מתן צו הכינוס, אך שקטה על שמריה ולא עמדה במשך כל התקופה על כך שהמערער ישלם את ההיטל.
8. נציין כי מספר סוגיות לא הובררו עד תום בבית משפט קמא. כך, נטען כי רוכשים נוספים רכשו זכויות בחלקים אחרים מהמגרש והותירו בידיהם פיקדונות מספיקים להבטחת תשלום ההיטל. פרטים לגבי אותם רוכשים נוספים לא הובאו, אך נקבע כי אין בקיומם כדי להשליך על המקרה הנדון.
כמו כן, הועלתה הטענה כי לפי הסכם המכר, הקונה היא החייבת בהיטל ההשבחה בגין תכנית הר/1200/א, המאוחרת לתכנית הר/1200. הקונה הבהירה כי הדיון המשפטי אכן אינו רלוונטי להיטל בגין תכנית הר/1200/א, ומכאן שהסכום שבמחלוקת נובע אך מהיטלי ההשבחה שנוצרו בשנים 1992 ו-2003, ועומד על כ-80,000 ₪.
טענה נוספת שלא הובהרה, ולא הובאה אף לפנינו, נוגעת לחיוביו של המערער בהיטלי פיתוח, אשר העברת הזכויות על שם הקונָה תלויה גם בתשלומם. ענייננו כאמור, מתמקד בהיטל ההשבחה.
טענות הצדדים בערעור
9. הייתה זו הקונָה שעתרה לבית משפט קמא, אך את הערעור שבפנינו הגיש המוכר-החייב, ומטבע הדברים הקונָה הצטרפה לעמדתו. המשיב 4, הוא המנהל המיוחד לנכסי המערער, הודיע שאין לו התנגדות כי המערער יגיש את הערעור, וגם הצדדים האחרים לא התנגדו לכך נוכח השאלה העקרונית המתעוררת בתיק.
לאחר הדיון בפנינו, הגישו הצדדים השלמות טיעון, ואציג להלן את תמצית עמדותיהם:
כונסת הנכסים הרשמית (להלן: הכנ"ר) סברה כי אין בכניסה להליך פשיטת הרגל כדי לשנות את טיב היחסים בין הצדדים. בעליה של הקרקע, הוא המערער בענייננו, נותר החייב בהיטל ההשבחה, והוועדה המקומית נותרת הנושה. לפיכך, על הוועדה המקומית להגיש תביעת חוב בגין היטל ההשבחה במסגרת הליכי פשיטת הרגל ולהנפיק את האישור הנדרש לשם העברת הזכויות. שאם לא כן, נמצאנו "משדרגים" את מעמדה של הרשות אל מול נושים אחרים, או מטילים את היטל ההשבחה באופן מעשי על צד ג'. תוצאה זו אמנם מביאה לכך שהרוכש משפר את מצבו לעומת מקרה רגיל של רוכש מקרקעין ממוכר שלא נקלע להליכי חדלות פרעון. ברם, זו תוצאה מתבקשת שאינה יוצרת התעשרות שלא כדין של הרוכש על חשבון הוועדה המקומית, שכן הרוכש מעולם לא חב לפי החוק בתשלום ההיטל, והוא עמד בכל חיוביו לפי הסכם המכר.
לעמדה זו הצטרף מטבע הדברים גם המערער. המשיב 4, הוא המנהל המיוחד לנכסי המערער, סבר מלכתחילה כי דין הערעור להידחות, ולאחר השלמת הטיעון הותיר את הערעור לשיקול דעת בית המשפט.
יצוין כי עמדתה של הכנ"ר בהליך לפנינו הפוכה לזו שהציגה בבית משפט קמא, שם הצטרפה לעמדתו של המשיב 4 – שבינתיים שינה אף הוא את עמדתו – לפיה על הקונָה לשלם את היטל ההשבחה ולהגיש תביעת חוב בתיק פשיטת הרגל.
10. עמדתן של המשיבות 1 ו-2 (להלן: הוועדה המקומית) היא כי הקונה היא הנושה של המערער בגובה חוב היטל ההשבחה, והיא הבעלים "דה-פקטו" של הנכס לצורך תשלום היטל ההשבחה. שאם תאמר כי הקונה אינה הבעלים, הרי שהמקרקעין הם חלק מקופת הכינוס וניתן למכרם. עוד נטען כי קשה להלום שמצבה של הקונה ישתפר לעומת מצב בו המוכר לא היה נקלע להליך פשיטת רגל; כי עמדתה של הכנ"ר עלולה לעודד אי תשלום היטלי השבחה, והוועדות המקומיות תיאלצנה לגבות באופן אקטיבי את הכספים מכלל החייבים בהיטלי השבחה מחשש שאלה ייכנסו להליכי פשיטת רגל. כן נטען כי רוכש המקרקעין הוא מונע הנזק היעיל ביותר במצבים כגון דא.
דיון והכרעה
11. ענייננו בהיטל השבחה אשר נוצר טרם כניסת המוכר לפשיטת רגל, שהוא בגדר "חוב בר-תביעה" כהגדרתו בסעיף 1 לפקודת פשיטת הרגל. השאלה שעומדת בפנינו היא מה כוחו וגבורתו של סעיף 10(א) לתוספת - המאפשר לוועדה המקומית לעכב מתן אישור לרישום זכויות במקרקעין כל עוד לא שולם היטל ההשבחה - בנסיבות בהן חוזה המכר נחתם טרם כניסת המוכר להליכי פשיטת רגל.
הקושי שנוצר נובע מהוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה: לפי סעיף 2(א) לתוספת, הקונָה אינה בעליו של הנכס ולפיכך היא אינה החייבת בדין בהיטל ההשבחה. אולם, החייב בהיטל, הוא המוכר, מצוי בהליכי פשיטת רגל ואינו עתיד לשלם את החוב. לפי סעיף 10(א) לתוספת, הוועדה המקומית אינה חייבת במתן האישור כל עוד לא שולם לה חוב היטל ההשבחה והיא משתמשת בסמכותה זו כאמצעי לחץ על הקונָה לגביית החוב. לשיטת הוועדה המקומית, אם רוצה הקונָה להירשם כבעלים של הנכס שרכשה – תתכבד ותשלם את היטל ההשבחה ותגיש תביעת חוב כנושה רגיל. ואילו לשיטת הצדדים האחרים, הוועדה המקומית היא הנושה, והחייב הוא המוכר המצוי בהליכי פשיטת רגל – תתכבד הוועדה המקומית ותגיש תביעת חוב כנושה רגיל, ואל לה לעכב את המצאת האישור כאמצעי לחץ על הקונה.
עודנו באים לעיצומה של מחלוקת, אבחן אם יש בתכלית שבבסיס היטל ההשבחה כדי לסייע לנו בפתרון הסוגיה שבפנינו.