תכליתו של היטל ההשבחה
12. בית משפט זה עמד לא פעם על התכלית העומדת בבסיסו של היטל ההשבחה. כך, לדוגמה הסביר הנשיא ברק:
"ביסוד היטל ההשבחה מונח רעיון של צדק חברתי. הרשות הציבורית השקיעה בתכנון ובפיתוח. כתוצאה מכך עלה ערכם של המקרקעין. בעל המקרקעין מתעשר מכך. מן הראוי שבעל המקרקעין יישא בהוצאות התכנון והפיתוח. [...] כשם שבעל מקרקעין זכאי לפיצוי מקום שתכנית פגעה במקרקעין שבבעלותו (סעיף 197 לחוק [התכנון והבניה]) [...] כן חייב בעל מקרקעין לשאת בהיטל השבחה אם תכנית השביחה את המקרקעין שבבעלותו" (ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715, 719 (1999)).
בעל הקרקע-המוכר הוא אשר נושא בתשלום ההיטל, שכן הוא שנהנה מעליית הערך של הקרקע (עוד על תכליתו של היטל ההשבחה, ראו גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל 831-829 (מהדורה רביעית, 2009)). יש בתכלית זו כדי להסביר את קביעתו של בית משפט זה, שהוזכרה לעיל, כי את התיבה "מימוש זכויות" המופיעה בסעיפים 7(א) ו-10(א) לתוספת השלישית, יש לפרש כיום כריתת החוזה. זאת, משום שבמועד זה נותנים הצדדים הסכמתם לרכיב התמורה, המשקף את ערך הקרקע ובכלל זה את שווי ההשבחה (עניין נוה בנין, בעמ' 131; לעמדה אחרת ולפיה מימוש הזכויות חל כאשר בנוסף לכריתת החוזה מתבצעות פעולות מעשיות נוספות למימוש העסקה ראו גלברד, עמ'115-111; לעמדה לפיה מועד מימוש הזכויות הוא בעת העברת הזכות במרשם המקרקעין ראו עע"ם 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי, בפסקאות 25-23 לפסק דינה של השופטת ארבל, אך ראו בפסקה 1 לפסק דינו של הנשיא ברק שם הוא חוזר וקובע כי הלכת נוה בנין היא ההלכה המחייבת והנכונה גם לגופה (5.12.2006) (להלן: עניין יצחקי)).
הנה כי כן, מוכר מקרקעין חייב בהיטל השבחה בגין תוכניות שאושרו לפני כריתת החוזה. בהתאם, נפסק כי היטל השבחה שנוצר עקב תכנית במקרקעין שאושרה לאחר כריתת חוזה אך טרם גמר העסקה ברישום חל על הרוכש כבעלים שביושר. זאת, משום שלאחר כריתת חוזה המכר, המוכר כבר אינו יכול לדרוש מחיר גבוה יותר המגלם את השבחת המקרקעין בעקבות אישור התכנית (עניין יצחקי, בפסקה 13).
13. במקרה דנן, מצויים אנו בנקודת זמן אחרת מזו המתוארת בעניין יצחקי. היטל ההשבחה הוטל לפני כריתת החוזה, ולא שולם על-ידי המוכר אשר חייב בו על פי הדין ועל פי החוזה והוא גם הגורם אשר נהנה מן ההשבחה. מי הגורם שיישא בנטל הכספי מבלי שייהנה מפירותיה של ההשבחה?
אם תידרש הקונָה לשלם את החוב כתנאי להעברת הזכויות, יוצא כי עליה לשלם פעמיים את מחיר ההשבחה – פעם אחת בתמורה ששולמה למוכר על פי ההסכם, ואשר מגלמת את שווי הקרקע המושבחת, ופעם נוספת בעת העברת הזכויות. מנגד, אם ייקבע כי על הוועדה המקומית להמציא את האישור מבלי שישולם לה חוב היטל ההשבחה, הקופה הציבורית יוצאת נפגעת. נראה אם כן, שכל תוצאה אליה נגיע תחטא לצדק החלוקתי שבבסיס היטל ההשבחה, ולפיכך אין בתכלית שבבסיס היטל ההשבחה כדי ליתן תשובה לסוגיה שבפנינו.
14. הוועדה המקומית טענה כי הקונָה חייבת בהיטל בהיותה "הבעלים דה-פקטו" של המקרקעין, באשר הסכם המכר נחתם כשנתיים לפני מתן צו הכינוס (וכן ראו עניין חברת ראשונה, בפסקה 14) והקונָה מחזיקה בנכס ועושה בו כבתוך שלה.
איני רואה לקבל טענה זו. לפי סעיף 2(א) לתוספת, החייב בהיטל הוא בעל הקרקע. אכן, המונח "בעלים" בסעיף זה אינו שואב את תוכנו מהוראות חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק המקרקעין), וגם בעלים שביושר יכולים להיחשב לבעלים לצורך תשלום היטל השבחה (עניין יצחקי, בפסקאות 13-12). אולם, כדי לקבוע מי הוא הבעלים לעניין סעיף 2(א) יש לבחון מי נהנה מהשבחת המקרקעין, ולא מי נוהג בנכס מנהג בעלים או מי הבעלים על פי חוק המקרקעין.
מעמד חוב בגין היטל השבחה בעת הליכי פשיטת רגל
15. כידוע, בבסיסם של דיני פשיטת הרגל עומדות שתי תכליות, אשר עלולות לעיתים לסתור האחת את השנייה: הראשונה מתמקדת בנושים - כינוס נכסיו של החייב מתוך מטרה לפרוע את חובותיו בדרך יעילה, שוויונית ומהירה; השנייה מתמקדת בחייב - לאפשר לו "לפתוח דף חדש" באמצעות מתן הפטר (ע"א 3376/11 רוזנברג נ' כונס הנכסים הרשמי, בפסקה י"ב (6.10.2013); רע"א 2282/03 גרינברג נ' כונס הנכסים הרשמי, פ"ד נח(2) 810, 814 (2004); ע"א 6416/01 בנבנישתי נ' כונס הנכסים הרשמי, פ"ד נז(4) 197, 204 (2003)).
לענייננו רלוונטית התכלית הראשונה, שבמסגרתה דיני פשיטת הרגל פועלים באופן שנועד לקדם את השוויון בין נושי החייב, בחלוקה לפי קבוצות – נושים מובטחים, נושים בדין קדימה ונושים "רגילים" (ע"א 4316/90 הספקה חברה מרכזית לחקלאים בע"מ (בפירוק) נ' אגרא – אבן יהודה אגודה חקלאית שיתופית בע"מ, פ"ד מט(2) 133, 169 (1995); להרחבה בנושא עיקרון השוויון בהליכי חדלות פירעון, ראו פסק דינו של השופט ד' מינץ בע"א 679/17 מרכז לוגיסטי בי רבוע נדל"ן בע"מ נ' אורתם סהר הנדסה בע"מ, בפסקאות 34-33 (11.2.2018)).
16. סעיף 10(א) לתוספת מעמיד לרשות הוועדה המקומית אמצעי אכיפה מנהלי פסיבי תוך ניצול ה"צומת" בו נזקק החייב לקבל את אישור הוועדה המקומית לצורך העברת הזכויות (עניין יצחקי). עם זאת, עמדנו על כך שכאשר החייב בהיטל השבחה נכנס להליכי חדלות פרעון, הוועדה המקומית אינה נהנית ממעמד של נושה מובטח או נושה עדיף על פני הנושים הרגילים האחרים (עניין עיריית הרצליה, בפסקאות 24, 50-47; עניין קהילת ציון, בעמ' 94-92; בג"ץ 243/60 אולדק ואח', נאמנים בפשיטת הרגל של בולימובסקי נ' עירית רמת גן, פ"ד יד 2265, 2268-2267 (1960)).
בעניין קהילת ציון נידונה הסיטואציה הבאה: במסגרת הליכי פירוק חברה, ביקש המפרק למכור נכס מקרקעין לטובת קופת הכינוס. על אותו נכס רבץ חוב שמקורו בהיטלי השבחה, והוועדה המקומית טענה כי לאור סעיף 10(א) לתוספת, אין היא מחויבת במתן אישור כל עוד החוב לא סולק. בית המשפט קבע כי במצב בו נכס נמכר במסגרת הליכי חדלות פרעון, ועל הנכס רובץ חוב בר-תביעה הנובע מהיטל השבחה, הוועדה המקומית חייבת במתן האישור, והיא תוכל להיפרע מקופת הכינוס ככל הנושים הרגילים האחרים, על מנת למנוע מצב של העדפת נושים.
17. בעניין עיריית הרצליה עמדו על הפרק מספר שאלות הנוגעות לחיוב בהיטל השבחה ובארנונה ובית המשפט הכריע שם בנושאים הבאים: נקבע כי אין לוועדה המקומית מכוח סעיף 10(א) לתוספת ואין לעירייה מכוח סעיף 324(א) לפקודת העיריות מעמד של נושה מובטח בגין חובות היטל השבחה וארנונה; כי לצורך רישום משכנתה אין חובה לשלם היטל השבחה וממילא רשם המקרקעין לא נדרש לאישור של הוועדה המקומית לפי סעיף 10(א) לתוספת; כי על רשם המקרקעין לדרוש כתנאי לרישום משכנתה תעודה לפי סעיף 324 לפקודת העיריות המעידה על סילוק חובות הארנונה של בעל הנכס ביחס לאותו נכס; וכי סעיף 11א(1) לפקודת המסים (גביה) חל על חובות ארנונה, והכל כמפורט בפסק הדין.
במסגרת פסק הדין בעיריית הרצליה עמד הנשיא גרוניס בהרחבה על כך שעדיפות נושים מובטחים ונושים בדין קדימה בהליכי חדלות פרעון צריכה להיקבע באופן מפורש בדין, בעוד הוראת סעיף 10(א) לתוספת אינה מקנה מפורשות עדיפות שכזו ואין בה כדי לשנות מסדרי הנשייה. זאת, להבדיל מהוראות חוק אחרות בהן נקבעה במפורש עדיפות לחוב שמקורו במיסים, כמו סעיף 78(3)(א) לפקודת פשיטת הרגל לגבי מיסים עירוניים לתקופה של שנה שקדמה לצו הכינוס. לכן, אין בכלי הפרוצדורלי הקבוע בסעיף 10(א) הנ"ל כדי לשנות מסדרי הנשייה (וראו סעיף 568(ג) להצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010, ה"ח 499 (15.3.2010), שם מוצע כי היטל השבחה יהווה שעבוד ראשון על מקרקעין, בכפוף לסייג המנוי שם, וכן את הדיון בהצעת החוק בעניין עיריית הרצליה, בפסקה 67).
בשורה התחתונה, הוועדה המקומית אינה נושה מובטח או נושה בדין קדימה, שכן אין בסעיף 10(א) לתוספת השלישית כדי להעניק לה מעמד מיוחד בין נושיו של המוכר. לא בכדי ביקשו הכנ"ר והצדדים הנוספים בערעור שבפנינו להסתמך על ההלכות בעניין קהילת ציון ובעניין עיריית הרצליה, אך לטעמי, אין להקיש מהלכות אלה לענייננו. אסביר.
18. בעניין קהילת ציון נמכר נכס מקרקעין - שעליו רבץ חוב בגין היטל השבחה עקב אישור תכנית - כחלק מהליך פשיטת הרגל, ומכירתו נועדה להעשיר את קופת הכינוס תוך חלוקת התמורה בין הנושים. לא כך במקרה דנן, שהסכם המכירה נחתם לפני שהמוכר נכנס להליכי פשיטת רגל, כך שקופת הכינוס לא התעשרה כתוצאה ממכירת הנכס. הוועדה המקומית אינה נושה מובטח או מועדף, ומכאן, שהמקרה שבפנינו אינו מעורר שאלות הנוגעות לשוויון בין הנושים או להעשרה או לפגיעה ישירה בקופת הכינוס, כך שלפחות חלק מהשיקולים ה"קלאסיים" הנוגעים לפשיטת רגל אינם רלוונטיים להכרעה.
19. סיכום ביניים: אין בתכלית שבבסיס החיוב בהיטל השבחה ואין בהלכות בעניין קהילת ציון ועיריית הרצליה המבוססות על עקרון השוויון בין הנושים והחשש לגריעה מנכסי קופת הכינוס/פירוק, כדי ליתן מענה לסוגיה שבפנינו. חזרה הקושיה למקומה ונמשיך אפוא במסענו.
זהות החייב והנושה בעת הליך פשיטת רגל
20. ניתן "לתקוף" את הסוגיה דנן מכיוון אחר. אם נאפשר לוועדה המקומית לעשות שימוש בסעיף 10(א) לתוספת, הדבר יביא באופן מעשי לכך שהרוכש, שאינו החייב לפי הדין, ישא בתשלום ההיטל. הכנ"ר טענה כי במצב זה הרוכש ממלא הן את מקומו של החייב כמי שנושא בתשלום ההיטל, והן את מקומה של הוועדה המקומית כנושה של המוכר בגין תשלום ההיטל, באופן שמשנה באופן מהותי את זהותם של החייב והנושה לפי הדין. בכך שהרוכש נאלץ לשלם את ההיטל על מנת לאפשר העברת הזכויות במקרקעין על שמו, אף יש כדי "לשדרג" את מעמדה של הוועדה המקומית למעמד של נושה מובטח.
21. איני סבור כי יש בטענה זו כדי להטות את הכף לעמדת הכנ"ר.
אכן, השימוש בסעיף 10(א) לתוספת, יביא מן הסתם לכך שרוכשים יעדיפו לשאת בתשלום ההיטל ולהגיש תביעת חוב בהליכי חדלות הפרעון. אולם, בכך אין די כדי לקבוע כי הדבר משנה באופן מהותי את זהותם של החייב והנושה לפי הדין. זאת, מן הטעם שהרוכש אינו חייב בתשלום היטל ההשבחה ולא ניתן לתבוע אותו לשלם את החוב, הגם שמטבע הדברים, וברוב המקרים, הרוכש יעדיף לשלם את החוב על מנת לאפשר את העברת הזכויות במקרקעין על שמו. אציין כי תוצאה זו אינה מחוייבת, וייתכנו גם מקרים בהם יעמדו בפני הרוכש דרכי פעולה אחרות (כגון: ביטול חוזה המכר; הגעה להסכמה כחלק מהסדר נושים; מכירת זכותו של הרוכש לצד ג') הכל בהתאם לנסיבות ותוך התחשבות בשיקולים שונים (כגון: הסכום שבקופת הכינוס וגובה הדיבידנד הצפוי, מחיר הנכס וגובה היטל ההשבחה, עלייה או ירידה בערך הקרקע, וחלק התמורה שכבר שולם על-ידי הרוכש למוכר טרם נקלע להליכי חדלות פרעון). מכל מקום, גם אם ההנחה המסתברת היא שברוב המקרים הרוכש ייאלץ לבחור בדרך של תשלום ההיטל במקום המוכר, אין בכך כדי לשנות מהותית את זהות החייב בהיטל, שהוא המוכר.
22. ומזוית נוספת: הוראת סעיף 10(א) לתוספת נוקטת לשון מנדטורית "לא תירשם בפנקסי המקרקעין ... אלא לאחר שהוצגה בפני הרשם תעודה חתומה...". לשון החוק אינה מסייגת את סמכות הוועדה. כאמור, הפרשנות המצמצמת שניתנה לסעיף זה בעניין קהילת ציון נבעה מחשש מפני העדפת נושים ופגיעה בקופת הכינוס. טעמים אלה אינם רלוונטיים לענייננו. קשה לומר כי כוחה של הוועדה המקומית לעכב את מתן האישור וכתוצאה מכך את הרישום בפנקסי המקרקעין, משנה באופן מהותי את זהות החייב. במהותו, הסעיף מאפשר הפעלת לחץ לא רק על המוכר, אלא גם על הרוכש, כמו שבמצב הדברים הרגיל, אם המוכר לא משלם את חוב היטל ההשבחה, אך מבלי להיכנס להליכי חדלות פרעון, הקונה המעוניין להעביר את הרישום על שמו ייאלץ לשאת בתשלום.
הפטר לחייב – דיוני או מהותי?
23. כאמור, חוב היטל ההשבחה מהווה "חוב בר תביעה" לפי סעיף 1 לפקודת פשיטת הרגל (עניין קהילת ציון, בפסקה 3(א); עניין עיריית הרצליה, בפסקה 50). מכאן טענת הכנ"ר, כי אם וככל שפושט הרגל יופטר מהחוב עם מתן צו הפטר לפי סעיף 69(א)(1) לפקודת פשיטת הרגל, הוועדה המקומית ממילא לא תוכל להמשיך לפעול מול הקונָה, שהרי החוב הוא של המוכר. בכך יש כדי לתמוך בעמדה לפיה על הוועדה להמציא את האישור המבוקש, באשר החוב נמחל/נמחק לבעל החוב והוועדה לא תוכל עוד לגבותו לעולם, בדומה לחובות אחרים שההפטר חל עליהם.
24. טענה זו מעוררת את השאלה אם ההפטר הוא מהותי או שמא מדובר אך בהפטר דיוני, שאינו מביא למחיקה מהותית של החוב, אך מונע את האפשרות לגבותו מהחייב הספציפי. ככל שההפטר הוא מהותי, הרי שטענת הכנ"ר היא טענה בעלת עוצמה, באשר קשה להלום כי ההכרעה בדילמה שבפנינו תיגזר מהשלב של הליכי פשיטת הרגל. שאם נאמר כך, הרי כל שעל הקונָה לעשות הוא להמתין בסבלנות עד שהמוכר-החייב יקבל הפטר.
25. לכאורה, ניתן להשיב לטענה זו כי החוב בהיטל השבחה רובץ על המקרקעין, ולכן מה לי הפטר דיוני ומה לי הפטר מהותי. לפי סעיף 10(א) לתוספת השלישית, רישום העברת הזכויות מותנה באישור הוועדה המקומית כי "שולמו כל הסכומים המגיעים אותה שעה כהיטל החל על המקרקעין". סעיף 7(א) לתוספת נוקט לשון "במקרקעין שלגביהם חל ההיטל", ובסעיף 7(ב) נכתב "מימש החייב בהיטל חלק מן הזכויות במקרקעין ישלם היטל בשיעור יחסי לפי מידת המימוש החייבת בהיטל". מלשון הוראות אלה ניתן לכאורה להסיק כי אמנם החייב בתשלום ההיטל הוא בעל הקרקע, אך החוב רובץ על המקרקעין, ולכן אין מקום ליתן את האישור כל עוד לא שולמו היטלים אלה.
טענה זו היא מרחיקת לכת, באשר אם נראה את היטל ההשבחה כמס המגיע על המקרקעין עצמם, משמעות הדבר היא שלוועדה עדיפות על פני כל נושה אחר, אפילו נושה בעל שעבוד רשום קודם בזמן, נוכח הוראת סעיף 11א(1) לפקודת המיסים גבייה הקובעת כי "מס המגיע על מקרקעי הסרבן יהיה שעבוד ראשון על אותם מקרקעין" (כך נפסק בת"א (שלום פ"ת) 6320/00 בנק לאומי לישראל בע"מ נ' עיריית פתח-תקווה והאסמכתאות שם (24.9.2002), וראו גלברד בעמ' 94). תוצאה זו אינה נראית לי, שאם חוב היטל ההשבחה רובץ על המקרקעין, הרי שלא ניתן היה להגיע לתוצאה אליה הגיע בית המשפט בעניין קהילת ציון. עוד אוסיף ואפנה להוראת סעיף 324(א) לפקודת העיריות, הנוקטת לשון שונה – רישום העברתו של נכס מקרקעין דורשת הצגת אישור לפיו שולמו כל החובות של בעל הנכס. איני סבור כי המחוקק אכן ביקש להבחין בין גבייה פסיבית לפי סעיף 10(א) לתוספת לגבייה פסיבית לפי סעיף 324(א) לפקודת העיריות, וליתן להיטל ההשבחה מעמד של שעבוד ראשון. אדרבה, על פי פסק הדין בעניין עיריית הרצליה, בעקבות אכרזת שר האוצר בדבר תחולת פקודת המיסים (גביה) על חובות ארנונה, הרי שדווקא לחובות ארנונה יש מעמד של שעבוד על מקרקעי הסרבן.