לפיכך, את התכלית הכללית של אכיפת דיני התכנון והבנייה, ובכלל זה של הוצאת היתרי בנייה מקום שבו הם נדרשים, ניתן להשיג בראש ובראשונה במסלול האכיפה המינהלי והפלילי. מכל מקום, אין בתכלית הכללית של אכיפת דיני התכנון והבנייה כדי לגבור על תכלית החקיקה הספציפית, העולה מלשון הסעיף ומההיסטוריה החקיקתית, שלפיה החלופה השנייה חלה רק על שימוש שהותר בתכנית ואינו טעון היתר בנייה, זאת כהשלמה לחלופה הראשונה של קבלת היתר לבנייה או לשימוש, כאשר אלו נדרשים על-פי דין, קרי שימוש כדין. ניכר, אפוא, שלא הייתה כוונה לכלול בגדר הסעיף גם מימוש זכויות בפעילות עבריינית של שימוש שלא כדין, ולמסות בדרך זו גם עבריינות בנייה. לוּ הייתה כוונתו של המחוקק למסות עבריינות בנייה במסגרת התוספת השלישית לחוק, יכול היה להרחיבה בהיבטים לא מעטים, והעובדה שכלל לא עשה זאת מצביעה אף היא על כך שחלופת השימוש מתייחסת רק לשימוש כדין שאינו טעון היתר. לכך יש להוסיף, כי מיסוי עבריינות, בשלב של מימוש הזכויות, אינו מתיישב עם עקרונות המימוש של התוספת השלישית לחוק, הואיל והתעשרות עקב עבירה לא מהווה התעשרות מכוח תכנית, או
--- סוף עמוד 47 ---
"עקב אישור תכנית". כאמור, את המאבק בעבריינות הבנייה, ובכלל זה את ההרתעה מפני ביצוע עבירות בנייה, בהקשרים הנדונים, יש למקד במסלול האכיפה המינהלי – דרישה להוצאת היתר בנייה, כאשר נדרש היתר, ובמסלול האכיפה הפלילי – ככל שנמשך השימוש ללא היתר (ע"א 7210/01 בעניין גלמבוצקי, לעיל).
גם העובדה שהמחוקק ביקש בחלופת המימוש האמורה לחייב בתשלום ההיטל בגין התחלת שימוש עקב אישור תכנית, ולא בשל התחלת שימוש עקב אישור הקלה או אישור לשימוש חורג תומכת בפרשנות האמורה, היות שמצב שבו אין צורך בהיתר לאחר קיומה של עילת חיוב, יכול להתקיים רק ביחס לאישור תכנית, ולא יכול להתקיים ביחס להקלה או לשימוש חורג. לכך יש להוסיף, כי לוּ הייתה ביסוד הוראת החלופה השנייה תכלית של מניעת עבריינות בנייה, לא היה מקום להגביל את ההגדרה רק לשימוש, וניתן היה להוסיף בה גם עילות אחרות המקימות חובה לתשלום היטל השבחה, כמו – בנייה (ולא רק שימוש), אישור הקלה או ואישור שימוש חורג.
69. טעם נוסף לתימוכין בפרשנות האמורה בעניין החלופה השנייה, הוא העובדה שבמשך שנים ארוכות – כ-30 שנים – נקטה גם הוועדה המקומית עצמה גישה פרשנית, שלפיה לא ראתה במקרים של שימוש הטעון היתר על-פי תכנית "כמימוש זכויות", אלא במועד קבלת ההיתר; וכך נהגו ככל הנראה הרשויות מקומיות ברחבי הארץ, רובן ככולן. הוועדה המקומית אישרה, כי אכן מדובר בשינוי מדיניות על-ידה, לאחר ששינתה את גישתה הפרשנית שנהגה בכל השנים מאז חקיקת הסעיף. גם בהודעת היועץ המשפטי לממשלה צוין בהקשר זה, כי לאורך שנים עמדתן של מרבית הוועדות המקומיות הייתה שלא לראות בסיטואציה של התחלת שימוש הטעון היתר בנייה, כמועד מימוש לפי החלופה השנייה; ובמהלך הדיון בערעורים הבהיר ב"כ היועץ המשפטי לממשלה, כי זו אכן "הנחת העבודה" (כלשונו), אלא אם יודיע אחרת – והודעה אחרת לא נמסרה. נוהג פרשני במשך שנים ארוכות מהווה אף הוא מקור נוסף להכרעה במחלוקת פרשנית. התנהגות הצדדים, ובפרט הרשויות המקומיות, לאורך שלושה עשורים מהווה, אפוא, נדבך נוסף במסקנה