--- סוף עמוד 17 ---
- תאגיד המים והביוב (מי נע) הוקם בשנת 2004.
- התובענה הוגשה בשנת 2008.
- חתימת הסכם והעברת נכסים מהעירייה לתאגיד בוצעה בשנת 2010.
59. לטענת רמ"י, עם הקמת התאגיד ניטלו מהעירייה סמכויותיה בכל הקשור לתשתיות מים וביוב, לרבות גביית היטלים ובכללם היטלים שהתגבשו לפני הקמת התאגיד, וכי בהעדר סמכות דין התביעה בענין היטלי הביוב להדחות.
העירייה טוענת, כי טענות רמ"י לגבי העדר סמכותה לגבות היטלי ביוב הן משום הרחבת חזית אסורה. בנוסף ולגופו של ענין טוענת העירייה, כי בנסיבות הקונקרטיות (ר' להלן) אין מניעה שהיא תגבה מרמ"י את ההיטלים הנזכרים בדרישת התשלום של שנת 2002. זאת, תוך שבמקביל מאשר גזבר העירייה כי זו חדלה להוציא דרישות היטלי מים וביוב ולגבותם מאז רישום התאגיד בשנת 2004 (עמ' 33 ש' 6-5, עמ' 43 ש' 23-21)
60. את טענת העירייה בענין הרחבת חזית לא מצאתי לקבל. עסקינן בטענה משפטית בעיקרה. העובדות הדרושות לה ספורות ועלו לאורך ההליך. נציגת התאגיד נכחה במספר דיונים קודם לשמיעת הראיות (כשצוין שזימונה לדיון הינו מבלי לקבוע מסמרות בעניין רלוואנטיות; עמ' 11 ש' 31-29). הצדדים התייחסו ארוכות לאפשרות פשרה תוך מעורבות או קבלת אישור של התאגיד. העירייה עצמה מצאה להגיש, חודשים לפני שמיעת הראיות, הודעה בחתימתה ובחתימת התאגיד. לא סברתי כי בנסיבות הענין קופחה זכות באופן שיש בו להצדיק חסימת דיון בטיעון.
61. לגופו של ענין מפנה רמ"י לביסוס טענותיה, בין השאר, להוראות סעיף 139 לחוק תאגידי המים, אשר קובע:
"החל ביום תחילת פעילות החברה תהיה כל אחת מן הרשויות המקומיות שבתחום החברה (להלן – הרשות המקומית) משוחררת מחובותיה לאספקת שירותי מים ושירותי ביוב וכן מחובותיה לביצוע פעילות נוספת שהיא העבירה לחברה, ויינטלו ממנה סמכויותיה על פי כל דין בכל הנוגע לאספקתם ולהטלה ולגביה של תשלומי חובה בקשר אליהם..."
כן מפנה רמ"י לסעיף 75(2) לחוק ההתייעלות הכלכלית [תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010], תשס"ט-2009 (להלן: "חוק ההתייעלות הכלכלית"),
--- סוף עמוד 18 ---
שנכנס לתוקפו ביום 15.7.2009 וביטל את הפרק השלישי לחוק הביוב שהקנה לעירייה את הסמכות לחייב בעלי נכסים בהיטלי ביוב.
62. העירייה מצדה מפנה אל הוראות סעיף 12 לחוק תאגידי המים, שם נקבע:
"(א) כל תביעה שהיתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילות החברה בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להסכמים, להתקשרויות או עסקאות כאמור בסעיפים 8 עד 11, וכן כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) ובדיני המחאת חיובים, רשאי הממונה להורות או לאשר כי לענין תביעות או עילות מסוימות, או סוגי תביעות ועילות, תבוא החברה במקום הרשות המקומית, ואולם אם קבע בית המשפט, לבקשת תובע או מבקש, כי הדבר פוגע פגיעה מהותית בזכויותיו, רשאי בית המשפט לצוות כי הרשות המקומית תמשיך להיות צד לתביעה יחד עם החברה."
לטענת העירייה, מכלל ה"הן" בסעיף 12(ב) לחוק, שומעים את ה"לאו" – אם הממונה לא אישר לתאגיד להכנס בנעלי הרשות ולנהל במקומה תביעה או עילה שהיתה קיימת לפני הקמתו, ממשיכה העילה לעמוד לרשות המקומית ולא לתאגיד.
63. היחס המשפטי בין סעיפים 139 ו-12 לחוק תאגידי המים אינו ברור. אין חולק כי רשות מקומית אינה מוסמכת לחייב בהיטלי מים וביוב לגבי התקופה שלאחר פעילות התאגיד. ברם, כאשר עסקינן בהיטל המתייחס לתקופה שלפני תחילת פעילות התאגיד (בהנחה כי ניתן לבצע "חיתוך" כאמור), נתגלעו מחלוקות בין רשויות מקומיות לבין תאגידי מים וביוב לגבי הסמכות והזכאות לחייב ולגבות היטלים. הרשויות המקומיות סברו כי הסמכות בידיהן ותאגידי המים והביוב סברו כי גביית היטלים כאלה הינה בידיהם.
64. המחלוקות בין הגורמים השונים הגיעו בפני המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד אבי ליכט אשר קבע בחוות דעת מפורטת מיום 11.3.2013 (להלן: "עמדת היועמ"ש") כי החל מיום הקמת תאגיד מים וביוב, ניטלו מהרשות המקומית הסמכויות לגבי היטלי מים וביוב, לרבות לגבי גביית דרישות תשלום שהוצאו לפני הקמת התאגיד.
--- סוף עמוד 19 ---
65. פסיקת בתי המשפט המינהליים הלכה ככלל בעקבות עמדה זו ואימצה אותה:
"בכל הכבוד עמדה זו [של היועמ"ש – ת.א.] בעיקרון מקובלת גם עלי....
....... מאחר ומלוא זכויות וחובות הרשות המקומית בתחום משק המים והביוב, לרבות נכסיה, עובר לתאגיד מיום הקמתו, כי אז הזכות להוציא דרישות תשלום כמו גם זכות הגביה, באשר לתביעות שהיו קיימות ערב הקמת התאגיד, כמו גם ביחס לתביעות שעילתן ערב הקמת התאגיד, כל אלה שייכים לתאגיד עצמו. הוא שילם בגינם תמורה מלאה, בהעדר אסמכתא אחרת, ומכאן שהינו זכאי להפקיד בקופתו גם תשלומים שישולמו בגין הוצאות שהוציאה הרשות המקומית בעבר. ....
מאחר וקיימות עילות תביעה ותביעות שקדמו למועד הקמת התאגיד, ועל מנת שאלה לא יתמסמסו עם העברת הזכויות מהרשות המקומיות לתאגיד, התיר המחוקק בסעיף 12 לחוק התאגידים לרשות המקומית, להמשיך ולנהל התביעות על פי הדין הקודם ....באופן שהרשות המקומית רשאית, אך לא חייבת, להמשיך ולהיות צד להליכי גבייה /תשלום, על פי הדין הקודם, בכל אותם מקרים שבהם קיימת עילת תביעה / תביעה, ערב הקמת התאגיד. ... מלוא תמורת ההיטל תעבור לקופתו של התאגיד בהעדר הסכמות אחרות בין התאגיד לרשות המקומית".
עמ"נ 32515-04-12 עיריית הרצליה נ' התעשיה הצבאית לישראל [פורסם בנבו] (23.10.2014) (להלן: ענין תע"ש), בסע' 18 ו-27. כב' השופט א' בכר.
ור' לענין זה למשל גם עת"מ (מרכז) 4793-05-12 גרוסמן נ' עיריית נס ציונה [פורסם בנבו] (1.10.2015) (להלן: ענין גרוסמן); עת"מ (מרכז) 3917-09-11 שלמה א. אנגל בע'מ נ' עיריית לוד [פורסם בנבו] (25.5.2013), סע' 24.
66. ומציין עו"ד שפיר בספרו:
"בעקבות חוות דעתו של עורך דין ליכט, הודיעה המדינה כי היא על כל זרועותיה מאמצת אותה כעמדתה הרשמית והאחידה.
בהמשך לחוות דעתו של עורך דין ליכט ובהשראתה פסק גם בית המשפט לעניינים מינהליים בענין תע"ש ודחה את הערעור...
--- סוף עמוד 20 ---
מגמה זו מצאה ביטויה גם במסגרת פסקי דין מאוחרים יותר בהם שבו וקבעו בתי המשפט כי משהוקם תאגיד המים והביוב לא מוסמכת עוד הרשות המקומית החברה בו לגבות תשלומים הקשורים במשק המים והביוב המוניציפלי וככל שהוצא חיוב שכזה על ידי רשות מקומית ונדרש על ידה הרי שזה בוצע בחוסר סמכות.
דומה שהוכרעה אפוא סוגיית זהותו של הגורם המוסמך להחליט ולדרוש חיובים בהיטלי מים וביוב ממועד הקמת התאגיד; התאגיד ורק הוא רשאי להטילם ולגבותם וזאת בלא תלות במועד התגבשות התשלום ו/או במועד שבו הוא נדרש."
שפיר עמ' 916-915.
השוו גם: ת"צ (מינהלי מרכז) 4076-01-12 רוזנפלד נ' עירית רעננה [פורסם בנבו] (4.5.2014), סע' 11.
67. העירייה טוענת כי עמדת היועמ"ש אינה חלה בענייננו לפי שעילת התביעה היתה קיימת בעת הקמת התאגיד וכן משום שבשונה מענין תע"ש, שם הושלמה העברת הנכסים לתאגיד המים עם הקמתו, בענייננו בוצעו העברת הנכסים מהעירייה לתאגיד וניתוקו מהעירייה בפועל, רק לאחר הגשת התביעה, כי היה ידוע לתאגיד על קיומן של דרישת התשלום והתביעה והוא לא עשה דבר. עוד נטען כי מסירת דרישת התשלום והגשת התובענה ארעו שנים רבות לפני מתן עמדת היועמ"ש וכי אין לצפות מהעירייה להיות כפופה "לשינוי עתידי בעמדת משרד המשפטים באופן רטרואקטיבי" (סע' 57.7 לסיכומיה).
68. עמדת היועמ"ש מתייחסת לסוגייה באופן נרחב ובכלל זאת למקרים של עילות תביעה שהיו קיימות לפני הקמת התאגיד. העמדה מפרטת את הטעמים למסקנה ולהנחיות שנכללו בה, והיא מתייחסת בין השאר למטרת החוק להביא להפרדת משק המים והביוב מהשירותים העירוניים האחרים באופן שיביא לכך שתשלומים לפיתוח משק זה יגיעו ליעדם ולא 'יבלעו' בין צרכיה האחרים של הרשות המקומית; לכך שחוק תאגידי המים והכללים שהוצאו מכוחו מעניקים לרשות המקומית תמורה מלאה לזכויותיה ולנכסיה ואף קיימת סמכות לאשר תמהיל של תמורה במקרי קיצון; ולמטרת החוק למנוע אי בהירויות, "מירוץ סמכויות" וטרטור תושבים בין הרשות לתאגיד כרשויות גובות.
הן לשונה של ההנחייה והן הטעמים שמצוינים בה, יפים גם למקרה בו מועד דרישת התשלום קודם למועד הקמת התאגיד. רציונל הדברים כפי שבא לידי ביטוי גם בפסק הדין בענין תע"ש ובספרו של שפיר (הגם שעמדתו העיונית היתה שונה), מקובלים גם על מותב
--- סוף עמוד 21 ---
זה, לרבות בענין הקושי בקבלת עמדה לפיה "קו הגבול" יחתך במועד הוצאת דרישת התשלום.
69. לוח הזמנים במקרה שלפנינו הוא מורכב. דרישת התשלום הרלוונטית הוצאה קודם להקמת התאגיד ומשכך (מבלי להתייחס לתוכנה), היא הוצאה בסמכות וברשות. ברם, התובענה הוגשה לאחר הקמת התאגיד. על פני הדברים, התאגיד היה אמור להגיש את התובענה. התאגיד לא עשה כן ולפי טענת העירייה שגובתה בעדות מטעמה (קורן עמ' 71 ש' 15-14), למרות שהתאגיד הוקם בשנת 2004, ארעה העברת הנכסים רק בשנת 2010, היינו – לאחר הגשת התובענה.
70. אם וככל שאכן העברת הנכסים ותחילת פעילות התאגיד ארעו לאחר הגשת התביעה, אין לומר כי עצם הגשתה של זו היתה בחוסר סמכות, בפרט לאור לשונו של סעיף 139 הקובע כי נטילת סמכויותיה של הרשות המקומית מתרחשת "ביום תחילת פעילות החברה"[9]. המונח "יום תחילת פעילות החברה" מוגדר בחוק תאגידי מים (סעיף 2) כ"יום שנקבע, באישור הממונה, בהסכם בין רשות מקומית לבין חברה, להעברת תפעול משק המים והביוב לחברה, ובלבד שבאותו יום קיים בידי החברה רישיון; לא היה קיים באותו יום רישיון בידי החברה – יהיה יום תחילת פעילות החברה יום קבלת הרישיון...".
71. יחד עם זאת, אין חולק כי בשלב מסוים החל התאגיד את פעולתו. סמכויות העירייה ניטלו ובכלל האמור, הסמכות לגבות היטלים שמקורם בתקופה שקדמה להקמתו ולתחילת פעילותו.
עובדה זו אינה מאיינת את התובענה. הוראת ההמשכיות שבסעיף 12 לחוק תאגידי מים וביוב, הוראה המתייחסת אף היא ל"יום תחילת פעילות החברה" במועד הקובע, קובעת כפי שצוטט לעיל כי "כל תביעה שהיתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילות החברה בקשר לתפעול משק המים והביוב, ... וכן כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה.....".
72. אין הדבר מלמד כי הרשות המקומית זכאית לכספים אליהם מתייחסת תביעה כאמור, אלא לאופן ניהול ההליכים (ור' עמ' 71 ש' 22-19).
וכך ציין כב' השופט בכר בענין תע"ש:
--- סוף עמוד 22 ---
"....כיצד ייגבו חובות העבר שנולדו ערב העברת הנכסים לתאגיד? לעניין זה בדיוק נולד סעיף 12 לחוק התאגידים.
... תביעות ועילות תביעה שטרם מומשו לא יתמוססו, או ייפלו בין ה"כסאות", אלא ימשיכו להתקיים כאילו לא נעשתה העברה לתאגיד. זוהי למעשה הוראת מעבר המאפשרת גביית חובות העבר... העילה ודרך המימוש יהיו כאילו לא נעשתה העברתם לתאגיד, היינו על פי הדין שקדם לחוק התאגידים, הוא חוק הביוב.
... סעיף 12, הינו הוראה טכנית במהותה, שנועדה אך לאפשר המשך ניהול כל אותן תביעות קיימות או עילות תביעה קיימות על ידי הרשות המקומית, זאת, מבלי לוותר על זכותו של התאגיד להגיש את הדרישה הוא עצמו וכן מבלי לפגוע בזכות התאגיד לסכומי הכסף שייגבו או שישולמו בסיכומו של יום.... יצירת המשכיות ורצף זה לא פוגעת בתאגיד עצמו. לתאגיד ... עדיין מלוא הזכויות והחובות בנכסי המים והביוב ... כאשר הרשות המקומית יכול ותהא זו שתגיש בשם התאגיד את הדרישה לתשלום כידו הארוכה של התאגיד בכל אותם עניינים. אך במקביל רשאי גם התאגיד הוא עצמו להגיש את הדרישה לתשלום, וכל שנדרש לו לשם כך הינו אישורו של הממונה. ...והכל מבלי לפגוע בזכויות התאגיד לעצם גביית סכומי הכסף המגיעים בנסיבות מהחייבים השונים שחבו גם ערב הקמת החברה.
... תביעות העבר ועילות תביעה שנולדו ערב הקמת החוק מחייבות תשלום החיובים או הזיכויים לתאגיד וממנו. סכומי הכסף יכנסו ויצאו אם כן מקופת התאגיד. מי שינהל את ההליך עצמו יכול ותהא הרשות המקומית, אך יכול לעשות כן גם התאגיד עצמו וכל שנדרש ממנו הינו אישור הממונה לכך".
ענין תע"ש, בסע' 24.
עד כמה שידיעתו של מותב זה מגעת, הוגשה בקשת רשות ערעור על פסק הדין בענין תע"ש שהסתיימה, כעולה מעיון באתר הרשות השופטת, בדרך של מחיקה (בר"מ 8096/14, פסק דין מיום 20.2.2017).
73. מלוח הזמנים שצוין לעיל ודבריו אלה של כב' השופט בכר, אשר בכל הכבוד מקובלים גם עלי, עולה כי העירייה היתה רשאית לנהל את ההליך דנן. מסקנה זו נתמכת בנסיבות הקונקרטיות של הליך זה.
--- סוף עמוד 23 ---
במסגרת הרקע הדיוני שהובא בראשית פסק הדין נזכר כי במסגרת נסיונו של בית המשפט לסייע לצדדים להחלץ מהמבוי הסתום אליו נקלעו, זומנה לדיון היועצת המשפטית של התאגיד והיא נכחה במספר דיונים קודם לשמיעת הראיות (מבלי לקבוע מסמרות בעניין רלוואנטיות אך גם מבלי לקבוע העדרה של כזו). הצדדים התייחסו ארוכות לאפשרות פשרה תוך מעורבות או קבלת אישור של התאגיד. בהמשך, לאחר מספר חודשים, הוגשה הודעה בכתב בחתימת העירייה ומי נע גם יחד ובה צוין, בין השאר, כי "אין בכוונתה של מי-נע להתערב בהליך" וכי העירייה ומי נע "הגיעו להסכמה פנימית ביניהן בדבר ההתחשבנות בין שתיהן בכל הנוגע לכספים שיתקבלו מ[רמ"י], ככל שיתקבלו...." (הודעה שצורפה לבקשת העירייה מיום 5.11.2015).
התאגיד החליט, אם כך, שלא להפעיל את סעיף 12(ב) לחוק תאגידי מים וביוב ושלא לבוא בנעלי העירייה בהליך דנן.
74. נוסחו של סעיף 2 להודעה וכן הקשר הדברים והדבקם מעלים כי עמדתו זו של התאגיד היא כללית בענין ההליך (חרף ההערה להלן) וכי יש לראות בו במידת הצורך, כמי שהעניק הרשאה לעירייה לנהל את ההליך[10] [11].
יוער כי קיימת בהודעת העירייה והתאגיד גם התייחסות קונקרטית להסדר גישור שעמד על הפרק ומצוין כי לאור ההסכמות הפנימיות בין העירייה והתאגיד, הרי שאם יחתם הסכם הגישור שהתגבש, לא יגבה התאגיד (מי נע) היטלי ביוב (רכיב הקרקע) בגין מגרשים שפורטו וזאת בין מרמ"י ובין מיזמים שיחכרו את השטחים מרמ"י. אמירה זו אמורה היתה ליתן מענה לדרישת רמ"י כי ויתור שנכלל בהסדר הגישור (שלא נכרת לבסוף) יחול גם על התאגיד. אין בה כדי לשלול את עמדתו הכללית של התאגיד לגבי אי התערבות בהליך וההרשאה העולה לניהול ההליך. הרשאה כזו אינה נשללת גם בעמדת היועמ"ש שלא אותרה בה התייחסות לסוגיות אלה.
75. על האפשרות להגיע להסדרים בין התאגיד לרשות המקומית עמד גם כב' השופט בכר בענין תע"ש:
"אין בכל האמור לעיל כדי למנוע מהרשות המקומית להגיע להסכמות עם התאגיד בדבר אופן המשך ניהול ההליך, היינו העברת סמכות הגבייה עבור התאגיד לרשות המקומית, או מה ייעשה בתמורה שתגבה בסיכומו של יום, כדוגמת המקרה דנא, כאשר נקודת המוצא הינה שכספי ההיטל כאמור
--- סוף עמוד 24 ---
שייכים לתאגיד אך יכול ובמסגרת אותן הסכמות כאמור, הסכומים יועברו לזכות הרשות המקומית כחלק מההתחשבנות שבין הצדדים".
ענין תע"ש, בסע' 26.
76. על רקע האמור יש לקבוע כי העירייה היתה רשאית לנהל את ההליך דכאן בענין היטל הביוב. לתאגיד קיימת זכאות לכספים שיפסקו, אם יפסקו, בענין זה (בכפוף מן הסתם להסכמות הפנימיות עליהן הוצהר).
משכך, יש לבחון את המחלוקות האחרות שנותרו ואשר רלוונטיות לענין היטלי הביוב.
היעדר פירוט
77. ענין כללי נוסף לו טוענת רמ"י (ביחס לכל ההיטלים, אך בשלב זה של הדיון ההתייחסות היא להיטלי הביוב בלבד) הוא כי העירייה לא כללה בדרישת התשלום עליה נסמכת התובענה פירוט מספק כנדרש וכי גם התביעה חסרה פרטים מהותיים ובסיסיים, כגון פירוט עבודות הפיתוח, מתי והיכן בוצעו, עלויותיהן, הזיקה של העבודות למגרשים, תחשיב היטלים ושיוכו למגרשים.
78. רמ"י טוענת כי היעדר הפרטים בדרישת התשלום הביא לכך שאותה עת לא ניתן היה לבדוק את החיובים שנכללו בדרישה. עוד נטען, כי לנוכח העדר הפירוט בדרישת התשלום ובשים לב לפער בין הסכום שבדרישת התשלום (כ-76 מיליון ₪) לבין סכום התביעה (כ-22 מיליון ₪), יש להסיק כי דרישת התשלום היתה בלתי חוקית ולפיכך בטלה.
בנוסף מלינה רמ"י על כי הסכום הנתבע כמעט שלא השתנה מאז הגשת התובענה וגם לאחר שלב הבאת הראיות, חרף שינויים שהתרחשו במהלך השנים. בין השאר טוענת רמ"י כי נותרה דרישה של העירייה גם בגין מגרשים ששווקו לאחר הגשת התביעה ואשר לגביהם הוצאו וניגבו היטלים מיזמים. לשיטת רמ"י, לפנינו "שרירותיות" בסכום התביעה שיש בה כדי להצביע על כך שהתביעה אינה מבוססת, אינה מייחסת היטל ליחידת שטח כנדרש וכי די בכך כדי לדחותה.
79. סעיף 28 לחוק הביוב[12] קבע:
--- סוף עמוד 25 ---
"ראש המועצה ימסור לבעלי הנכסים החייבים בהיטל, דרישת תשלום המפרטת את סכום ההיטל שבעל הנכס חייב בו, את הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטל לפי פרק זה, את מועד התשלום, את זכות הערר וכן פרטים נוספים שנקבעו בחוק עזר של הרשות המקומית או בתקנות."
רמ"י לא הצביעה על תקנות קונקרטיות הנוגעות לדרישת התשלום או לפרטים שנקבע בחוק העזר שיש לציינם בדרישה. משכך עסקינן באמור בסעיף 28 עצמו.
80. בדרישת התשלום של העירייה לרמ"י נכתב, בין השאר: "מצורפים בזה פירוט חישוב ההיטלים, חוקי העזר הנוגעים בדבר, טבלת שטחים ושימושים וכן מסמכים שונים שיסייעו לכם בבדיקה ובאימות הנתונים". המסמכים שצורפו לדרישת התשלום כללו טבלה בה פורטו בין היתר, מספר גוש-חלקה של כל מגרש, שטחו, ייעודו, סך החיוב בגין כל היטל ומיקום המגרש לפי שכונה; העתקים מהעמודים הראשונים (הכוללים את הכותרת) של חוקי העזר העירוניים הרלוונטיים; טבלת תעריפים מעודכנת של חוקי העזר; ומה שנחזה כקטעים מתוך תכניות בינוי עירוניות.
81. דרישת התשלום על צרופותיה מפרטת את סכום ההיטלים השונים וסך כולם, את נתוני השטחים ואת תעריפי ההיטלים – שהם בבחינת "הפרטים ששימשו יסוד לחישוב ההיטלים" (בהינתן העדר זיקה מימונית ישירה בשיטת ההיטל), כמו גם פרטים נוספים.
לא אותר בדרישה ציון מפורש של מועד התשלום הגם שמההקשר, לרבות הסיפא הנוגעת להצמדה, עולה כי מדובר בתשלום מיידי. רכיב אחר הנזכר בסעיף 28 לחוק הביוב ונעדר מדרישת התשלום הוא אזכור של זכות הערר. חלף זאת, כוללת דרישת התשלום הפניה לאפשרות לקבלת הבהרות ("במידה וידרשו הבהרות נוספות, הינכם מתבקשים לפנות למר..., אשר יעמוד לרשותכם בכל הבהרה, בטלפון...").
באמור לעיל יש משום פגם, אולם אין בו כדי להביא לבטלות דרישת התשלום או כדי לפגוע בתוקפה (ע"א 1842/97 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15 (15.11.2000) (להלן: "ענין מנחמי הראשון"); שפיר, עמ' 336). יתכן עם זאת כי לאי ציון זכות הערר תהא השלכה על אפשרות העירייה להעלות טענה בעניין אי הגשת ערר על ידי רמ"י.
82. אשר לטענה בענין הפער בין סכום דרישת התשלום לבין סכום התביעה, העירייה טוענת כי פער זה נובע מכך שדרישת התשלום כללה גם מגרשים והיטלים שלא נכללו לבסוף
--- סוף עמוד 26 ---
בתביעה ואין ללמוד הימנו דבר, ובוודאי לא על בטלות דרישת התשלום. מקובל עלי כי אין מקום לקבוע, על בסיס טענה כללית של קיום פער ומבלי לדון בפרטי נכסים והיטלים, כי הפער בין הסכומים (ורמת הפירוט) מצביעים על בטלות דרישת התשלום או מצדיקים כשלעצמם דחייה של התובענה.
בענין זה ניתן גם לזכור כי בין העירייה לרמ"י התנהלו מגעים עובר להגשת התביעה, לרבות הליך בירור בפני הממונה על המחוז. עוד ניתן להזכיר כי התקיים הליך גישור מקיף מהלך מספר שנים, תוך כניסה לפרטים מקצועיים. יש לומר כי בנסיבות הענין, פרטי הטענות, הדרישות וההיטלים עברו ליבון באופן שיש בו כדי להגן על האינטרסים הרלוונטיים ואין הצדקה לבסס על טענות של העדר פירוט את התוצאה לה עותרת רמ"י.
שטחים המיועדים לצרכי ציבור (הר יונה ג')
כללי
83. מחלוקת נוספת עוסקת בשטחים במתחם הר יונה ג' המיועדים למבני ציבור, מתקן הנדסי ומרכז תחבורה (להלן: "שטחי הציבור"). דרישת העירייה לתשלום היטלים כוללת גם שטחים אלה.
84. רמ"י טוענת, כי אין מקום לחייבה ביחס לשטחי הציבור שבהר יונה ג' בין היתר משום שאף ששטחים אלה הם בבעלות המדינה, חלק מהם נמסר או עתיד להימסר לעירייה (הקצאה בדמי חכירה סמליים של 18 ₪) והיא שתהנה בפועל ממערכות התשתית אשר ישרתו שטחים אלה. לגבי "יתר המגרשים הציבוריים" נטען, כי טרם נקבע ייעודם בתכנית מפורטת וכי אין לגבות היטלים בגינם בטרם יתברר מי יהיה החייב בתשלומם.
עוד טוענת רמ"י, כי השיטה ההיטלית מבוססת על תחשיב שאסור לכלול בו שטחי הציבור, וזאת לפי סעיף 5.1 להנחיות משרד הפנים שצורפו כנספח 16 לתצהיר גזבר העירייה (להלן: "נוהל התחשיב"). לטענת רמ"י, נוהל התחשיב מחייב את העירייה ומכאן ובהתאם לחזקת התקינות המינהלית, שטחי הציבור לא נכללו בתחשיבי חוקי העזר ולפיכך גביית ההיטלים תגרום להעשרת קופת העירייה "מחוץ לכסף" (מעבר לגביה הנחוצה לכיסוי הוצאותיה לפי התחשיבים), בחריגה מסמכות ובחוסר סבירות. לחלופין טוענת רמ"י, כי אם העירייה כללה את שטחי הציבור בתחשיב הרי שהיא פעלה בניגוד לנוהל ועל כן שלא כדין.
85. העירייה מצדה מבססת את דרישתה לתשלום היטלים בגין שטחי ציבור על ההגדרות בחוק הביוב למונחים "בעל" ו-"נכס" אשר חלות גם לגבי שטחי הציבור (למעט רחובות בלבד).
--- סוף עמוד 27 ---
לשיטת העירייה, לאור האמור ובשים לב לפסיקת בית המשפט העליון (בג"ץ 2122/92 ש. פרקש בע"מ נ' עירית תל אביב יפו [פורסם בנבו] (15.11.1992) (להלן: ענין פרקש)), הדרישה לתשלום היטלים גם בגין שטחי ציבור נעשתה בדין.
העירייה מוסיפה, כי שטחי הציבור בגינם נדרש תשלום היטלים אינם עתידים להיות מופקעים על ידה, אלא צפויים להשאר בבעלות המדינה, הגם שחלק הועברו לאחר הגשת התביעה או יועברו אליה כנגד דמי חכירה סמליים (וזאת לתקופה של 49 שנים, סע' 28 לסיכומי רמ"י). העירייה מדגישה, כי חלק משטחי הציבור עתיד להיות משווק על ידי רמ"י לשימושים ציבוריים בעלי אופי מסחרי, כגון בתי חולים פרטיים, קופות חולים, דיור מוגן, תחנה מרכזית וכיוצ"ב. עמדת העירייה היא, כי גם ליתרת הקרקעות של רמ"י בהר יונה ג', אלה שאינן מיועדות לצרכי ציבור, צפויה הנאה כלכלית מקיומם של שטחי ציבור בקרבתן באופן המקים הצדקה לחיוב רמ"י בהיטלים גם בגין שטחי ציבור. העירייה מדגישה, כי שטחי הציבור והיקפי הספיקה הנוכחית והעתידית שהם מטילים על מערכת הביוב העירונית, נלקחו בחשבון בניתוח משק הביוב העירוני לקראת תיקון התעריפים של היטלי הביוב שבוצע בשנת 2000.
86. נעבור לבחינת טענות הצדדים ותחילה לטענת רמ"י הנסמכת על נוהל התחשיב (כהגדרתו לעיל).
נוהל התחשיב
87. עיון במסמך אליו מפנה רמ"י מעלה כי מדובר בנוהל אשר מתייחס "לאופן הכנת התחשיב ההנדסי-כלכלי לקביעת גובה היטל סלילת רחובות (כבישים ומדרכות) והיטל תיעול" והוא מכונה במסמך: "נוהל להכנת חוק העזר לסלילת רחובות וחוק העזר לתיעול". המסמך מתייחס בפירוט לשני ההיטלים האמורים.
כותרתו של פרק 5 לנוהל, כותרת אשר מייד לאחריה מופיע סעיף 5.1 אשר אליו מפנה רמ"י, הינה: "חישוב היטל סלילת רחובות ותיעול". סעיף 5.1 עצמו מתייחס לדרך חלוקת עלויות פיתוח התשתיות "אשר צורת חישובם הוצגה בפרק 4". פרק 4 עוסק פרטנית בתשומות ועלויות של סלילה ושל תיעול.
88. בפרקים קודמים נמצא כי היטלי הסלילה והתיעול אינם עומדים עוד על הפרק. ההיטלים שנותרו על הפרק במקרה שלפנינו הם היטלי ביוב בלבד. בנסיבות המפורטות לעיל לגבי הנוהל, יש קושי לראות את הוראות הנוהל בענין פירוט התחשיב, כחלות לגבי היטלי הביוב. זאת, אף אם לגבי סוגיה כמו עדכון תעריפי חיוב ניתן לראות בנוהל כמסמך המחייב
--- סוף עמוד 28 ---
עירייה לגבי כל האגרות וההיטלים המוטלים מכח חוקי העזר (עת"מ (מינהלי ת"א) 2176-09 א.ש. ברקאי בע"מ נ' עיריית מודיעין-מכבים-רעות [פורסם בנבו] (13.01.2011)).
בנוסף, לגופו של ענין לא נסתרה טענת העירייה, שגובתה בתצהיר גזבר העירייה, כי שטחי מבני הציבור והיקפי הספיקה ששטחים אלה מטילים על מערכת הביוב העירונית, נלקחו בחשבון בניתוח משק הביוב העירוני לקראת תיקון התעריפים של היטלי הביוב שבוצע בשנת 2000. בשים לב למסקנה לעיל בענין הנוהל, יש קושי בטענה כי הכללת שטחי הציבור בתחשיב של היטל ביוב בוצעה בניגוד לנוהל ובחריגה מסמכות באופן שיש בו כדי לשלול את הזכאות לחיוב בהיטל.
89. לאור האמור, לא מצאתי ליתן לטיעוני הצדדים בענין סעיף 5.1 לנוהל התחשיב משקל של ממש בענין פסק דין זה.
הטענה בענין הקצאת שטחים לעירייה
90. אין חולק כי המדינה היא הבעלים של המגרשים במתחם הר יונה ג', לרבות שטחי הציבור כהגדרתם לעיל.
לא הובאה תשתית ללמד כי איזה מהשטחים כבר הוחכר לעירייה במועד דרישת התשלום, שהוא הרלוונטי לענין תובענה זו. משכך יש לומר כי במועד דרישת התשלום היתה רמ"י הבעלים והמחזיק של הנכסים. העובדה שחלק מהנכסים הוקצה והוחכר בהמשך לעירייה, אינה משנה את הדבר.
91. כמו כן, גם אם כבר במועד דרישת התשלום יועדו אותם שטחים להחכרה לעירייה, אין בכך כדי לשנות את העובדה שלכל הפחות עובר להחכרה כזו, חלה חבות תשלום ההיטל על הבעלים. לפי פסק הדין בענין פרקש, אפילו כאשר הליכי הפקעה תלויים ועומדים כנגד נכס (אך טרם הושלמו), חל החיוב בהיטל פיתוח על הבעלים. אמנם נמתחה על הלכה זו ביקורת (שפיר, עמ' 254-250) אולם היא עודה מחייבת. קל וחומר יפים הדברים במקרה בו אין ולא צפויים, הליכי הפקעה מאת המדינה אל העירייה (להבדיל מהפקעה שיתכן ובוצעה בעבר מבעלים פרטיים אל המדינה, ר' סע' 44 לסיכומי העירייה; סע' 23 לתצהיר ברקין) וכל זמן שהשטחים טרם הוחכרו.
92. מובהר כי האמור אינו מתייחס לגורם עליו יחולו היטלים רלוונטיים מעת ההחכרה בפועל לעירייה (ע"ע הגדרת "בעל" בדינים הרלוונטיים).
--- סוף עמוד 29 ---
מהותם של השטחים ושאלת תחולת ההיטל עליהם
93. חוק עזר לנצרת עלית (ביוב), תשל"ו - 1976 ("חוק העזר ביוב") שצורף לדרישת התשלום, קובע חובת תשלום של היטל ביוב על בעלים של כל "נכס" (שנמסרה לו הודעה כדין בענין).
"נכס" מוגדר בחוק העזר ביוב כ"בנין או קרקע בתחום העיריה, למעט רחוב". בחוק הביוב מוגדר נכס אשר לגביו יוטל היטל ביוב באופן דומה ("בנין או קרקע בתחום הרשות המקומית, למעט רחוב").
94. לאור האמור, אלא אם נכנסים שטחי הציבור להגדרת "רחוב", אמורים אלה להיות ברי חיוב בהיטל ביוב לפי חוק העזר ביוב.
העירייה מדגישה כי הגדרת "נכס" אינה ממעטת את כל סוגי השטחים לצרכי ציבור אלא אך ורק "רחוב". אמירה זו נכונה כשלעצמה, אולם אין בה כדי לסיים את הדיון שכן יש צורך לבחון את הגדרתו של "רחוב", דבר אשר הצדדים לא מצאו לנכון לעשות.
95. חוק העזר ביוב אינו כולל הגדרה של "רחוב". הגדרת מונח זה אינה בנמצא גם בחוק הביוב.
בפקודת העיריות, שהיא דבר חקיקה נוסף אשר חוק העזר ביוב הותקן מכוחו, ניתן למצוא הגדרה של המונח "רחוב" בסעיף 269 לצורך הפרק העוסק בארנונה. הגדרה זו קובעת כך:
""רחוב" – לרבות כביש שהנסיעה בו כרוכה בתשלום אגרה, היטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן דרך כהגדרתה בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שבה עובר הכביש, שטחי השיקום הנופי בכביש ובדרך שבה הוא עובר, וכל מיתקן בתחום הכביש והדרך, למעט בנין, הדרוש במישרין לגביית האגרה, ההיטל או תשלום אחר כיוצא באלה, וכן מסילת ברזל כמשמעותה בסעיף 2 רישה ופסקאות (1) ו-(2) לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב-1972, וכן מיתקנים לצורך מסילת הברזל או בקשר אליה, המהווים חלק בלתי נפרד ממנה".
גם בפקודת הפרשנות קיימת הגדרה למונח "רחוב", השונה מההגדרה בפקודת העיריות:
--- סוף עמוד 30 ---
"'רחוב' או 'דרך' – לרבות כביש, שדרה סמטה, משעול לרוכבים או לרגלים, ככר, חצר, טיילת, מבוי, מפלש וכל מקום פתוח שהציבור משתמש בו או נוהג לעבור בו, או שהציבור נכנס אליו או רשאי להיכנס אליו."
שתי ההגדרות מתחילות במילה "לרבות" אשר באה ככלל להרחיב את משמעותו הטבעית והרגילה של הביטוי המוגדר (ברק, בעמ' 138; עע"מ 8286/07 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית הרצליה [פורסם בנבו] (14.03.2011) (להלן: ענין עיריית הרצליה); רע"א 3534/97 אטליס נ' ישראלי, פ"ד נג(4) 780 (1.9.1999)), הגם שלעתים באה מילה זו לצרכי זהירות להבהיר את העקרון שברישא (ברק, בעמ' 139). על פי רוב, בהגדרה כזו אין כדי למצות את היקפה וחלותה (ד"נ 23/85 מדינת ישראל נ' טובול, פ"ד מב(4) 309 (11.12.1988), בעמ' 346).
96. איזו מההגדרות יש להחיל על המקרה דנן? הצדדים לא נדרשו לסוגיית הגדרות המונח "רחוב". העירייה טענה באופן כללי, כי הגדרת נכס כוללת את שטחי הציבור ובמידה רבה היא מתייחסת כמובן מאליו לכך ששטחי הציבור כהגדרתם לעיל אינם "רחוב", שהוא החריג להגדרה. בהעדר פירוט, השטחים אינם באים בגדר המובן המילולי של "רחוב". בטיעוני רמ"י לא אותרה טענה פוזיטיבית כי יש לראות בשטחי הציבור משום "רחוב".
97. היחס בין ההגדרות הנזכרות של המונח "רחוב" עלה בבית המשפט העליון בענין עיריית הרצליה, אשר עסק בחוקי העזר והיטלי הפיתוח, לרבות היטל ביוב, של אותה עירייה. בית המשפט העליון הביא את הגדרות המונח "רחוב" בפקודת העיריות ובפקודת הפרשנות וטעמים שניתן להביא לאימוץ או לדחייה של כל אחת מהגדרות אלה (לרבות העובדה שההגדרה שבפקודת העיריות באה לעולם בתיקונים שלאחר התקנת חוקי העזר).
בסופו של יום מצא בית המשפט כי בבחירה בין אימוץ הגדרת ה"רחוב" הכללית שבפקודת הפרשנות לבדה, לבין שימוש בסעיף 269 לפקודת העיריות ככלי עזר פרשני, תומכים שיקולי תכלית ומטרה בפנייה להגדרה המצויה בפקודת העיריות. נמצא כי יש להסתייע בהגדרת המונח "רחוב" הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, תוך התחשבות בהגדרת המונח כפי שהיא מופיעה בפקודת הפרשנות, והענקת משקל גם לפסיקת עבר (שהובאה בפסק הדין).
בין השיקולים אותם הביא בית המשפט העליון בחשבון בענין זה צוין (בסע' 6), כי חוקי העזר על פיהם מוטלים היטלי הפיתוח חוקקו מכוח פקודת העיריות (וכך גם חוק העזר ביוב בענייננו, אשר פקודת העיריות היא אחד מדברי החקיקה שמכוחם הוצא). עוד צוין, כי אמנם פקודת העיריות הגדירה "רחוב" רק לעניין מתן פטור מארנונה, אולם לצורך הרמוניה
--- סוף עמוד 31 ---
חקיקתית טבעי לדרוש עקביות בהגדרת המונח "רחוב" ושוויון בין הגדרת מונח זה לצרכי חיוב בארנונה הנגבית על ידי רשות מקומית, לבין הגדרת המונח "רחוב" לשם הטלת היטלי פיתוח.
עוד צוין בענין עיריית הרצליה, בהקשר תכלית החיוב בהיטלי פיתוח, כי בעוד פקודת הפרשנות נועדה לחול על מגוון רחב של חוקים בהם צפוי להופיע המונח "רחוב" (לרבות פקודת התעבורה), הרי שההגדרה המופיעה בפקודת העיריות הינה בגדר הסדר ספציפי והיא רלוונטית ליחסים שבין העירייה לבין החייב בתשלום. "חיובי ארנונה עומדים על הציר שבין הצורך של הרשות לכלכל את צעדיה – תרתי משמע – לטובת תושביה, לבין שימוש לא מידתי בכוח הגבייה. בראייה זו נדמה, כפי שנקבע בפסק דין עיריית לוד, שהתכלית בהגדרת המונח רחוב לצרכי גביית ארנונה, דומה מאוד לזו המונחת בהטלתם של היטלי פיתוח" (עיריית הרצליה, בסע' 7). "...התכלית המונחת ביסוד פטור מארנונה לנכס שהוא בבחינת "רחוב", נכונה ומתאימה גם למתן פטור מתשלום היטלי הפיתוח" (שם, בפסק דינה של כב' השופטת חיות).
98. גם בפסק הדין בענין עיריית לוד (עע"מ 4612/06 עיריית לוד נ' רכבת ישראל בע"מ [פורסם בנבו] (24.7.2007)) אליו מפנה פסק הדין בענין עיריית הרצליה, נערך דיון בהגדרות "רחוב" שבפקודת העיריות ובפקודת הפרשנות בהקשר היטלי פיתוח וצוין, כי "התכלית בבסיס מתן פטור לנכס שהוא בבחינת "רחוב" מתשלום ארנונה .... נכונה ומתאימה גם למתן פטור מתשלום היטלי הפיתוח. גם בכך יש לתמוך בתוצאה אליה הגענו, לפיה הגדרת "רחוב" הפטור מארנונה, תשמש אותנו גם להגדרת "רחוב" הפטור מתשלום היטלי פיתוח" (סע' 11 לפסק הדין). יחד עם זאת, ענין עיריית לוד נסמך בראש ובראשונה על נוסחם של חוקי העזר הרלוונטיים אשר הפנו להגדרת "נכסים" שבסעיף 269 לפקודת העיריות (המצב בענין עיריית הרצליה היה שונה).
99. הנסיון ליישם את האמור בענייננו אינו עולה יפה. לא זו בלבד שלא נערך בסוגיה דיון ממצה, אלא שאף אם היינו מוצאים לילך בדרכה של הפסיקה העדכנית יותר, בענין עיריית הרצליה, היה צורך, כפי שבוצע שם, לבדוק כל שטח העומד על הפרק כדי לבחון האם יש מקום לראות בו – על רקע ההגדרות, השיקולים והנימוקים, משום נכס המחוייב בהיטל אם לאו. במובן זה יש טעם בטענה חילופית של העירייה לפיה חיוב או הפטרת נכסים המיועדים לשמש לצרכי ציבור צריכה להיקבע על פי נסיבותיו המיוחדות של כל מקרה ומקרה ועל יסוד בחינת פרמטרים המהווים בסיס לחיוב או לפטור כאמור (סע' 46 לסיכומי העירייה).
--- סוף עמוד 32 ---
לא נמצא דיון של ממש במהותו של כל אחד משטחי הציבור. העירייה אמנם טוענת כי הפרמטרים לגבי השטחים תומכים בחיוב בהיטל (סע' 47 לסיכומיה) אך גם טיעון זה מובא תוך התייחסות כוללת לכל שטחי הציבור כמיקשה אחת.
100. בשים לב לכך שאין טענה קונקרטית לפיה יש לראות בשטחי הציבור משום "רחוב" ועת דומה כי הפסיקה נוטה, בהינתן ענין עיריית הרצליה, לקביעה כי ההגדרה הרלוונטית היא זו שבפקודת העיריות (שהיא מצומצמת באופן יחסי), נראה הנטל להראות ששטחי הציבור צריכים בכל זאת לבוא תחת כנפי ה'חריג' של הגדרת נכס מוטל על רמ"י, שטענה זו אמורה לקדם את עניינה. בהעדר נתונים וטיעון אין מקום לקבוע כי מתקיים החריג בהגדרת "נכס". בהעדר קביעה כי מדובר בחלק המוחרג מהגדרת נכס, בוססו סמכות והיתר לחיוב בהיטל ביוב.
הסכמות בין העירייה לרמ"י?
כללי
101. לטענת רמ"י, עובר למשלוח דרישת התשלום התחייבה העירייה במכתבים שיצאו מטעמה כי לא יגבו מרמ"י היטלי פיתוח עבור מתחמי הר יונה ג' וציפורית (כמפורט להלן) והעירייה מחוייבת במסמכים אלה. העירייה טוענת, כי ההסכמות הנטענות אינן פוטרות את רמ"י מתשלום היטלי הפיתוח לעירייה, וזאת בהינתן פסק הדין בענין דירות יוקרה (ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עירית יבנה [פורסם בנבו] (27.6.2011)) אשר לאורו יש לראות בהסכמות כחסרות תוקף. לחלופין טוענת העירייה, כי יש לפרש את נוסח ההסכמות באופן מצמצם ואין ללמוד מהן את שלא נאמר בהן במפורש.
102. המסמכים אליהם מפנים הצדדים הם אלה:
(1) בענין הר יונה ג'
א. מכתב מהנדס העיר למשרד הבינוי והשיכון (להלן: "משב"ש") מיום 25.3.2001 (נספח 10 לתצהיר בר), לפיו בהמשך לדיונים שהתקיימו בין העירייה למשב"ש, מודיעה העירייה כי תגבה מהיזמים היטלי פיתוח שפורטו (במכתב). בכל הנוגע להיטל ביוב צוין, כי יגבה היטל בגין קוים מאספים, בניכוי הוצאות משב"ש בהנחת מאספים מהר יונה למכון השאיבה בכפר כנא, וכן היטל עבור מכון הטיהור.